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1、政府职能转变中的消防职能定位政府职能转变中的ZHEN(FZIIlE6gllIABnNZIIONGllEn0lNGIIlIlW随着我国从计划经济向市场经济的转变,政府职能已从过去的以管理为主的全能政府.,无限政府向依法行政,加强监管,提供服务的方向转变.这标志着我国政府改革进入了一个新的发展阶段.这就要求对政府的一性质,功能及其职能,体制,结构与行为方式等要进行重新定位.作为政府重要职能部门之一的公安消防部门,必须适应政府职能这一重大转变.加快自身职能转变的进程.一政府职能转变的背景和趋势新中国成立以来至改革开放以前,我国政府体制具有全能性特征.全能性行政体制的外在特征表现在以下方面:(1)政府
2、万能与社会萎缩,就是市民社会极不发达,完全依鞍政府部门处理一切公共事务社会中介组织官僚化,在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介.社会自我约束力下降,但靠政府来约束不良社会行为,忽视了个人行为的自我约束和社会约束满.(2)政府职能过度膨胀社会对政府的约束力不即管了很多不该管也管不好的事情.(政府职能结构不舍理.经济职能过强,社会职能过弱.在经济职能中,微观管理功能过强,宏观管理功能过弱.社会管制功能过强,社会服务功能过弱.(4)机构臃肿.部门林立.部门之间缺乏有效的协调.(5)行政机关工作人员队伍庞大.素质低下.(6)杈力过分集中.不可否认.传统行政体制(指l978年改革以前的行
3、政体制)在我国的形成具有某种必然性,对社会管理也曾起过积极的作用.但随着市场经济的建立.社会发展目标及国际国内形势的变化,传统的行政体制内在的矛盾越来越突出,越来越不能适应国家和社会发展的需要,行政体制的改革就成为不可避免之必然.近年来,随若经济全球化,社会信息化,政治民主化的不断发展,政府改革的要求也日益强烈.一高端论坛一GA.口UAzLuzTANl文.北京行政学院教授,博士鄯爱红我国政府机构改革进入新的发展阶段,政府职能转变已经不仅是政府机构的调整,更主要的是要实现政府再造,建设具有现代行政理念的政府,政府职能的定位就是要根据现代政府理念进行制度设计.现代政府理念包括:(1)公共行政理念.
4、政府存在的合法性,是为社会和公民谋求公共利益,解决社会公共问题.(2)有限行政理念.政府要依法合理界定自己的职能权限,做到有所为有所不为.(3)依法行政理念.政府的权力必须由法律授权,无法律授权即无行政.(4)公开行政理念.除涉及国家机密的行政事项外,政府应公开一切行政行为,让公民广泛参与.在现代行政理念引导下的政府职能新体系应当具有以下特点:(1)非主体性.政府要由直接的经济活动主体转向通过财政税收,转移支付等手段对经济活动进行调节.(2)非营利性.政府的行为基本准则是公正,不介入存在竞争性的利益实现过程,政府的施政行为不能与自己的利益实现直接连接,否则,就会使市场竞争失去公正性,扭曲市场的
5、经济行为.(3)非控制性.政府为市场经济建章立制是规范市场秩序和经济主体,保证经济的有序运行的经济行为,不是控制社会的生产过程和主体的行为.政府的责任是制定规则,规范市场秩序,实施市场监管.企业经营什么,如何经营,盈亏与否都由市场做出取舍,政府不承担任何义务和责任.转变政府职能,建立服务型政府体现了现代政府理念和政府职能体系的特点,既符合当代世界各国政府改革的基本潮流,也符合我们社会主义国家政府为人民服务的根本要求,同时也预示着政府职能转变的未来趋势主要表现为以下方面:一是政府不仅要实现由经济管理职能向宏观调节经济活动职能的转变,而且要实现治理方式的根本转变,推动公共管理的社会化和社会服务的市
6、场化.政府不仅要为经济发展提供良好的市场环境,而且要为经济和社会发展提供基本而有保障的公共产品和公共服务.二是政府职能转变不仅在于调整政府的政策和行为,而且在于从根本上重新定位政府与企业,社会,公民的关系,逐渐形成行政管理机制,市场运行机制,社会自管机制平等并存,职能合理界定,工作协调配合的机制.在新的政府体制下,管理主体不再是政府独大,而应该是多元的.三是政府职能转变不仅意味着政府自身内部机构的精简,统一,增效,更在于用现代政府理念重新定位自身的职能.政府应把制定和运用政策作为自己的主要职能,把相当部分的行政业务让渡给社会,发展和培育公民社会.二消防职能方面存在的问题及矛盾行政职能是指行政机
7、关在管理活动中的基本职能和功能,具有动态性.行政职能不是静止不变的,随着行政环境的变化,国家政治,经济,科学技术的发展,行政职能的范围,内容,主次关系等也必然发生变化.因此,适应发展的需要,及时地调整和转变行政职能,是搞好行政管理的重要前提.【2消防机构作为代表政府对消防工作实施监督管理的职能部门,在监督管理机制,观念和模式上,必须适应政府职能转变,进而准确定位自己的角色.目前,我国消防行政体制方面还存在着一些与社会发展需要和新型政府理念不一致的地方,具体表现在以下方面.首先是消防部门责任的无限性与能力有限性的矛盾.消防部门责任的无限性既表现为消防部门自觉主动地承担了过多的职能和责任,又表现为
8、社会对消防部门的依赖和无限期望,两者互为因果,相互强化.与责任无限性相对立的是消防部门能力的有限性.这里讲的能力并非一般管理社会的能力,而是实现自己确定的目标的能力并非部门领导者的个人能力,而是消防部门作为整体的能力.消防部门能力有限性可表述为:由于受客观条件和资源的限制,难以在所有职能领域中实现自己的目标,只能有所妥协,有所取舍.其次是消防职能部门存在着角色冲突和角色错位.在计划经济时代,采用的是消防安全重点单位管理模式,在这种模式下,公安消防机构对重点单位的消防监督管理大包大揽,全权负责重点单位的消防工作,消防人员长期分包消防重点单位,几乎成为重点单位的消防管理人员,单位将自身应当做好的火
9、灾隐患整改,消防安全教育培训,防火检查等消防工作全部依靠消防机关.公安消防部门以有限的警力,有限的权力承担了无限的责任,消防职能部门的监督和管理角色错位.而且,公安消防部门的职能行使的是公共权力,提供的是公共产品,他们不应当把公共财力的一部分投入到重点单位.作为公共权力的拥有者,消防机构要把促进公益和保护公众权益作为自己的目标,应当公平,公正地为社会提供公共产品.把有限的公共财力投入到一部分重点单位,从而削弱了提供公共消防产品的力量.第三是公众需求增长与职能部门管理水平和服务水平低下的矛盾.改革开放以来,随着经济和社会的发展,我国的火灾形势呈现出与西方发达国家类似的严重化趋势.与此同时,随着人
10、们生活水平的提高,人们的安全需求日益增长,公众对消防部门承担的消防职能,提出了更新,更高的要求,对消防职能部门的期望值不断增加.与这种不断增加的期望值相比较,消防部门的管理水平和服务水平显得低下,不能满足公众日益增长的需求.表现为城市消防规划程度不高,基础消防设施欠账多等.公共消防设施属于公共产品,应当由消防职能部门提供.尽管近年来通过开展城市公共消防设施,建筑消防设施专项治理,以往欠账严重的局面得到一定缓解,但并没有从根本上解决.一些城市还没有制定消防规范,已经制定消防规范的城市中有半数以上的没有进入实施阶段.消防规划程度不高,消防基础设施的不足和消防装备的落后,使公安消防部队在承担越来越繁
11、重和艰巨的防火灭火救援任务时,承受着巨大的压力.第四是现代灾害救援管理的综合化趋势与消防队伍的单一行动不相适应.随着城市建设和经济社会的迅速发展,火灾事故呈现新的发展趋势,原有的火灾隐患的内涵和外延不断扩展,激化,新的致灾因素不断显现,特殊火灾,特种灾害不断增多,致使灭火援救难度加大,对消防力量,装备,战术技术的要求都较过去不断提高.而我国消防部队警力,装备,难以适应现代灭火援救工作的需要.近年来,根据灾害发展的新形势,世界上很多国家都建有灾害救援的综合管理部门,而我国目前还采用计划经济时代形成的分部门,分灾种的单一管理模式,庙门林立,资源浪费,职能交叉,统一的灭火救援指挥系统不够完善,抗御城
12、乡火灾的整体实力不强等是我们目前的状况.暑;消防职能定位的前提和保证j顺应政府职能转变的趋势,解决消防职能方面存在的问题,准确定位消防职能,切实提升公安消防部门监督管理能力,是消防管理部门的一项重要任务,为此,必须树立新的现代消防管理理念,合理界定消防监督权限,并加强相关的制度和文化建设.(一)消防职能定位的前提:确立现代消防管理理念根据政府能力与政府职能的关系,可得出如下公式:政府能力大小程度=政府能力/政府职能.这一公式说明政府能力有限时,减少政府职能,可以提高政府能力的发挥,同时也打破了政府职能越多,包揽的社会事务越多,就越能体现政府能力的说法.因此,政府把精力集中于该管的事上,有利于提
13、高政府能力.长期以来,受全能政府,无限政府理念的影响,消防部门对社会消防行为进行直接监督,服务与管理,导致消防行政部门承担了过多的社会职能,降低了消防行政的效率和水平.与此相应,人们往往把消防部门在消防工作中的职能和作用看做是全方位的.认为消防工作就是消防部门一家的事情.有时,甚至是一些消防部门及其工作人员也会自觉或不自觉地认同这种看法,并对社会消防安全工作无所不包,无所不揽.其结果是,一方面致使一些消防部门和消防监督干部的权力观念发生扭曲,产生对权力扩大化地追求,另一方面使社会各单位和个人在安全消防管理上对消防部门产生严重的依赖心理,主人翁意识淡薄,主体作用得不到发挥.现代社会是法治社会,法
14、治的本质是要求政府必须严格按照法律及规则办事,即政府必须依法行政.依法行政的基本要求就是政府的一切行政行为均必须在法定的权限内做出,无法律即无行政.所谓有限政府的限即是要严守法律的权限.同样,公安消防机构的消防监督权力也是基于法律,法规的授权而产生的,行使权力时必须树立无明文规定不可为的思想,在消防监督管理上做到有所为,有所不为.有所为,就是要在法定的权限范围内充分履行好自己的职责;有所不为,就是不能做没有法律依据的事情.公安消防机构在消防安全监督管理上发挥的作用是有限的,责任也是有限的,不可能也不应该包揽一切.消防部门不得自己创设职能,其他任何机关也不能强加给消防部门任何法律规定以外的职能.
15、公安消防机构并非社会消防安全工作的管家,而是消防执法者,因此要把自己的消防监督职能真正定位在消防行政执法和社会公共消防安全服务上,严格行使国家法律,法规赋予的权力,履行好法定职责,并在权力对应的范围内承担有限责任.(二)消防职能定位的关键:依法界定消防监督权限传统消防监督模式下,公安消防机构的消防监督权力过于繁杂和分散.转变消防监督职能,关键是要以立法的形式,科学,合理地界定消防监督权限.准确定位消防职能,就是要解决消防职能部门管什么和不管什么的问题.把不属于自己的权力和责任交给其他部门和社会,把自己应该管的事情管好.这就要求做到以下几个方面:1.依法解决公安消防机构与其他部门之间消防监督权限不清的问题.目前,在一些消防监督领域,如对消防产品,易燃易爆化学危险物品等方面的消防监管上,均不同程度地存在公安消防机构与其他部门职能交叉的问题,其根源在于立法上的冲突,包括旧法与新法,下位法与上位法,特别
