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1、一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市场均衡问题关于资源最优配置的市场原则是否适用于公共物品的生产和消费的问题，是 有关研究公共物品时需要解决的一个前提问题。有些学者认为，如果已知公共物 品的需求曲线和供给曲线，就可以根据供求分析法得出公共物品的均衡价格和均 衡产量，于是公共物品的生产问题就会像私人物品一样迎刃而解。但是，事实并 非如此。从经济学的学习可知，个人需求的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需 求曲线水平相加得出，而公共物品的市场需求曲线则不同。由于公共物品具有非 排他性和非竞争性，所有个人对公共物品愿意支付的价格等于每个个人愿意支付 的价格的总和，因此，公共物品的市场需求曲线不是
2、像私人物品市场需求曲线那 样通过水平相加求得，而是通过垂直相加求得，如图2 一 1所示，di, d2, d3 是公共物品的个人需求曲线， D 是公共物品的市场需求曲线。公共物品的市场供 给曲线可以用生产公共物品的边际成本曲线表示，如图21中所示的S曲线， 公共物品的需求曲线和供给曲线的交点决定公共物品的均衡产量和均衡价格。图 中的均衡产量Q是社会有限资源下所提供的公共物品的产量，价格P等于边际图 1 公共物品市场需求曲线和市场均衡但是，有些学者认为，公共物品的市场均衡分析并没有实际应用意义。因为， 公共物品的需求曲线是立足于许多不可能存在的假设条件，其中假设条件之一是 消费者能够准确地说明其对
3、公共物品价格和需求量的关系，而这一假设显然不符 合事实。事实上，公共物品的消费者说不出自己对公共物品的需求价格，而且都 想免费搭车享用公共物品。因此，公共物品的市场均衡是一个特殊问题，不可能 通过市场上的个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。正 是在这种情况下，西方学者提出了成本一效益分析法，通过效益与成本的对比来 选定和评估经济建设项目。特别是在公共物品占社会产品的比重明显升高之后， 又提出公共选择理论，探索通过改进政治决策来优化公共物品的配置效率。（二）纯公共物品提供方式如上所说，提供公共物品来满足公共需要有两个系统：一是市场，一是政府。 市场提供私人物品满足私人需要，政
4、府提供公共物品满足公共需要。因而公共 物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。一般而言，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市 场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的， 在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不 能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。公共物品的非竞争性和非排他性，决定了竞争性的市场机制不适于提供纯 公共物品。这是因为：一方面，从公共物品提供的角度看，非竞争性是指新增一 个消费者的边际成本等于零，这就意味着：如果公共物品按边际成本定价，那么， 私人部门提供就得不到其所期望的最
5、大利润，所以私人投资者不会自愿提供纯公 共物品；另一方面，从公共物品消费的角度看，非排他性意味着一个人使用公共 物品，并不排除其他人同时使用，即使从技术上可以排他，但花费成本太大，这 样，消费者不会自愿花钱消费这种物品，而是期望他人购买使自己从中受益，即 所谓免费搭车。免费搭车现象使公共物品也不适于通过市场买卖方式提供，否则， 每个人都会花钱去购买私人物品，而等着他人去购买公共物品，自己搭便车从中 受益。相对于市场机制而言，政府的运行机制是迥然不同的。政府的性质和运行机 制决定了其可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职 能，因而满足全体社会成员的公共需要，追求社会目标，是
6、政府本来应当承担的 职责；另一方面，政府是一个公共权力机构，政府拥有向社会成员征税的权力。 税收是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。从这个意义上说，“天下 没有免费的午餐”。表面上，纯公共物品免费享用，事实上也是以纳税为代价的。政府主要是通过无偿征税来提供纯公共物品，但是，征税是可以精确计量 的，如按率征收或定额征收。而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量 化。如前所说，每个人的纳税额与其对公共物品享用的量是不对称的，不能说多 纳税就可以多享用，少纳税就少享用，不纳税就不享用。尽管财政学界对税收合 理负担问题有能力说，有利益说，但不可否认的事实是：相对于市场买卖中利益 边界的精确
7、性而言，纳税人负担与公共物品享用之间的关系缺乏精确的经济依 据。由以上分析可知，市场适于提供私人物品，对提供纯公共物品是失效的，而 提供纯公共物品恰恰是政府配置资源的领域，是政府的首要职责。财政学关心的 问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供 公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品的范围和财政支出 的规模。为此，需要规范政府和市场的关系以及提供公共物品的政治决策程序， 加强财政管理，提高财政支出效率，尽可能减少可能带来的效率损失。（三）准公共物品的提供方式 上面说的是纯公共物品的提供方式，而公共物品有纯公共物品和准公共物品 （或称混合公共物品）两
8、类。准公共物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性 质，不言而喻，可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供 方式。如前所说，准公共物品有两种不同类型：一类是具有非竞争性但同时具有 排他性；另一类是由外部效应引起的。先看具有非竞争性又具有排他性的第一类准公共物品。仍以一座桥梁为例， 桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是通过征税弥补，免费使用，这是公共提 供方式；二是由过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买 使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的问题是从社会角度出发比较两种提供 方式何者为优。比较I拊依据是什么？主要是比较效益和成本。不论采取哪种提 供方式，该桥梁提供
9、的社会效益和建筑成本是相同的，可比的是无论征税还是收 费都会产生的本身的成本及可能带来的一定的效率损失。征税成本是指征管成本 和缴纳成本，税收的效率损失是指因征税而带来的社会福利损失，亦称税收超额 负担（这个问题将在税收有关章节中加以说明 ）。收费要设置管理设施和管理人 员，要花费成本。另外，由于收费会在一定程度上限制过桥的车流量，在不过分 拥挤的情况下，对社会而言产生一部分消费损失，这是收费的效率损失。最终选 取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的 对比。再看主要是具有外部效应的第二类准公共物品。选取这类准公共物品的提供 方式，首先在于判断外部效应的大小。当外
10、部效应很大时，可视为纯公共物品， 采取公共提供方式。例如基础科研成果是一种典型的外部效应物品，而且政府的 政策是鼓励付诸使用，一般是采取公共提供方式。其实，多数公共物品都具有较 大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担， 对多数准公共物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如，医疗保健，一部 分由政府提供，一部分向医疗者收费，采取混合提供方式，既可以保障职工和居 民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。当采取收费方式时，政 府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收 费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。从各
11、国的实践来看，准公共物品的有效提供主要有如下几种方式：(1)政府 授权经营。对于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门通过公开招标形式 选择民间企业，通过签订合同的方式委托中标的民间企业去经营，但政府部门对 这一领域实行政府规制，一方面禁止其他企业自由进入，另一方面又禁止中标企 业制定垄断价格。(2)政府参股。对于那些初始投资量较大的基础设施项目，如 道路、桥梁、高速公路、铁路、港口、机场等，由政府通过控股参与建设。(3) 政府补助。对于那些提供教育服务、卫生服务的民间机构及从事高新技术产品开 发的民间企业，政府给予一定数量的补助。这是因为教育服务、卫生服务、高新 技术的开发都具有正外部效应
12、。补助的方式包括补贴、贷款贴息、减免税等。(四) 关于公共物品私人提供问题的研究和实践20世纪 80 年代以来，财政学有关公共物品理论在许多方面取得了进展，其 中尤以公共物品的私人供应问题的讨论最为引人注目。传统理论认为，公共物品 特别是纯公共物品的领域是政府机关和公共部门专断的活动范围，但公共物品私 人提供的研究对此提出了挑战。公共物品的私人提供问题是由科斯的研究提出和开端的。科斯在 1974年发 表了经济学中的灯塔一文，在该文中回顾了英国早期历史上灯塔这种公共物 品的供应情况。在 16101675 年间，当时英国领港工会拥有建造灯塔的特权， 向船只收取费用，但没有建造一个新灯塔，而私人却至
13、少建了 10 个灯塔。私人 建灯塔需要向政府申请许可证，得到政府批准授权收费，于是形成船只收费制度。 到1820 年，英国有公营灯塔24个，私营灯塔22个，到1842 年，因私人收费过 高又全部收归公营。科斯在当时似乎还没有意识到这里提出了公共物品供给的一 个重要理论问题，就是在政府批准授权下的公共物品的私人提供问题，从而带动 了其后许多经济学者展开对公共物品私人提供问题的研究。美国George Mason大学教授、布坎南中心研究员泰勒柯文(Tyler Cowen) 曾对公共物品私人提供的可能性进行了多方面的阐述，并提出了值得人们思考和 参照的见解。他指出人们支持政府干预的最主要的经济学论据，
14、是市场不可能提 供公共物品或无法解决外部性问题，于是公共保健、福利项目、教育、道路、研 究与开发、国家安全、国内安全、环境保护等都贴上了公共物品的标签。但他认 为，大多数人没有意识到，市场经常采用变化多端的方式解决公共物品供给问题， 并列举了许多例证：(1)企业经常通过开发出某种技术，使不掏钱者不能享受到 某种物品或服务的好处，从而解决了搭便车问题。比如，有线电视公司对其转播 加密，没有订购的家庭就不能收看电视；不管是历史上还是当代，私人道路都对 通行者收取过路费以收回建设费用；保安和消防服务，经常是由私人部门在收费 的基础上提供的。(2) 公共物品也可以在人们购买私人物品时由卖主“捆绑”提
15、供。比如，购物街向购物者提供的照明、保安、休息室等等，就这些服务直接向 每个人收费是不现实的，于是，购物街就通过在这条街上销售的私人物品中增加 一定费用，将公共物品和私人物品“捆绑”到一起来提供这些服务；私人共有公 寓(房产私有、庭院等共有)和退休服务社团也是运用公共物品和私人物品捆绑的 市场制度，通过收取会员费来提供种种公共服务。(3)灯塔是经济学家认为不可 能由私人提供的公共物品最著名的例子。经济学家论证说，如果私人灯塔主不能 向享受灯塔服务的船主收费，就会出现搭便车问题。然而，19 世纪英国海岸线 的灯塔却是由私人拥有的，灯塔主知道，他们不便于直接向船主收费，于是他们 将灯塔的服务转让给
16、附近港口的所有者，这就更有利于拥有灯塔的港口所有者吸 引船只进入他们的港口。结果证明，经济学教师津津乐道的最普遍的私人不能提 供公共物品的案例，并不是十分令人信服的。(4)有些公共物品的私人提供可以 通过明晰经济资源的产权关系的办法来解决。比如，一个被污染的湖?自的清淤 问题，如果是一个国有湖泊，用国家税收清淤便没有理由向公众收费。但是，如 果是一个私人所有或政府批准授权经营的湖泊，所有者或经营者就可以向钓鱼 者、船夫、游客等从中获益的人收费。在英伦诸岛，私人拥有的水体相当普遍， 所以在那里的湖泊经常保持优良的水质，是毫不为奇的。又比如，明晰地界定产 权也可以解决野生动物保护问题。大家知道，野生水牛几乎濒临灭绝，而家养母 牛却在代代繁殖，因为家养母牛有牧主精心养护。事实证明，界定大象的产权关 系，也有利于大象的繁殖。那些禁止捕猎大象的国家，如肯尼亚、坦桑尼亚、乌 干达，由于没有防范的严密措施和繁育的激励机制，只会助长偷猎活动，这些国 家的大象数量正在减少甚至消失，肯尼亚的大象数量从政府发布
