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1、改革语境下的农业农村与农民 贺雪峰全面深化改革是当前一个时期的重要任务，但就农村来讲，在仍有接近7亿农村 留守人口、其中近3亿农业劳动力的情况下，要保障农民基本权利，保持农村社 会的稳定，保留进城失败农民的退路，就要从底线和基本人权角度考虑“三农” 问题，尤其需要在农业政策上冷静决策。从当前中国国情来看，城市是中国现代 化的发展极，农村是中国现代化的稳定器，城市全面深化改革与农村保持相对稳 定是相反相成、相互补充、相互支持的关系。现行农村基本制度正是中国过去 30年保持了“发展中的稳定”的秘密，也是未来30年中国走出中等收入陷阱的 最大制度红利。经过30多年的改革，中国已由低收入国家步入中等收
2、入国家行列，在未来 2030年能否走出中等收入陷阱，由中等收入国家顺利跻身高收入国家，是当 前中国面临的艰难任务。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若 干重大问题的决定（以下简称决定）所要解决的问题，就是要清除中国未 来2030年发展所面临的体制机制障碍，走出中等收入陷阱，实现中华民族的 伟大复兴。要走出中等收入陷阱，中国必须实行产业升级和技术创新，当前具有比较优 势的中国制造业亦须继续保持其在世界上的优势位置，从而为中国发展提供持续 的资源支持。改革开放以来，农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池，城乡二元 结构有效缓解和消化了城市内的二元结构，中国式小农经济构成了中国农村稳定 的基础
3、。未来2030年，中国农业GDP占比将继续下降，但农村人口仍将保持一个相当庞大的数量。农村稳定与否，事关中国现代化的成败。因此，未来30 年，小农经济、中国制造、产业升级构成的“三轮驱动”将成为中国特色的现代 化道路，也是中国可以走出中等收入陷阱的有力保证。从这个意义上看，新中国 的发展大致可以划分为三个30年:前30年是打基础，其中最重要的是经济基础、 人的素质基础、基本制度基础；后30年在前30年的三大基础上实现强势经济发 展，并保持了发展中的稳定；未来30年则要依靠前面两个30年所积累下来的基 本制度基础和经济发展基础，继续顺势而上，实现超越。以“三轮驱动”的中国现代化道路来看决定中的涉
4、农部分，可以得出一 些有意义的结论。以下分别对决定中的涉农部分进行讨论。关于“加快构建新型农业经营体系”文件解读。十八届三中全会决定第20条规定中值得重视的有以下四条： a、坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、 企业经营等共同发展的农业经营方式创新。b、赋予农民对承包地占有、使用、 收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业 产业化经营。c、鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合 作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。d、鼓励和引导工商资本到农村 发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。对
5、此， 笔者解读如下：第一条：坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、 合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。此条前半句表明，在农业中，家庭经营具有基础性地位。全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的, 目前中国还有2.1亿农户，家庭经营在农业中的基础地位不容质疑。此条后半句 提出家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营四种农业经营方式。其中家庭经 营并不仅指当前2.1亿户小农的经营，而是包括家庭农场、专业大户在内的以家 庭劳动力为主的所有农业经营方式。就集体经营和合作经营来讲，改革开放以来， 农业集体经营占比快速下降，当前农业中仍然保留集体经营方式的已极为罕见， 将来
6、也很难成为农业经营方式中有地位的方式。合作经营是过去几年国家大力鼓 励推进的经营方式，从目前情况来看，虽然农业合作经营数量已经极大，但真正 以农民为主体的农业合作社数量极少，绝大多数农业合作社是资本或个人打着合 作社的幌子套取国家补助资金。企业经营也是一种人们熟知的农业经营方式，过 去政策文件中提到“公司+农户”，提到农业龙头企业，其核心都是企业经营。 不过，过去的“公司+农户”、农业龙头企业一般都只是涉及产前、产后环节， 较少涉及产中环节。现在讲的企业经营，是指企业直接到农村经营种养业，工商 资本在农业中的地位被强化了。此句中最重要的是“推进”一词。“推进”四种农业经营方式创新，显然是 对当
7、前以2.1亿户农户为主体的小农经营状况不满意，尤其是担心将来谁来种 田，如何解决小农户与大市场对接及小农户与大生产对接的难题。“推进”的含 义就是要通过国家政策乃至资金支持，改变当前小农经营占绝对主导的农业经营 格局。以笔者的判断，即使国家“推进”，集体经营和合作经营的发展空间也不 大，经营形式的占比不会太大。企业经营可能会有很大积极性，但面对汪洋大海 般的小农，企业经营的空间也不会太大。不过，企业可能反过来借此要求国家更多政策、资金扶持。家庭经营中，小农经营仍然将占主导，在国家支持下，家庭 农场、专业大户可能有较大发展。第二条：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担 保权
8、能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此条有两句，第一句 又可分为两个部分：第一部分“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能” 这是对过去中央政策的重申；第二部分是“赋予农民对承包地承包经营权抵押、 担保权能”，这是决定中新增的内容。是否赋予农民承包经营权抵押、担保权能，一直是学界和政策部门争议的一 个要点。一种观点认为，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，就可能 导致农民失地，因此不应赋予；另一种观点认为，只有放开承包经营权抵押、担 保权能，农民才能获得更多的资金支持,从而可以更加有效地获得进行农业生产、 发展现代农业所急需的资金。赋予承包经营权抵押、担保权能后涉及两个方
9、面的问题：第一是从经营者来 讲，经营失败怎么办？应该说，经营失败就是失去承包地的经营权。第二是从抵 押担保方来讲，若不能按时收回资金，就要将承包地的经营权收回。但问题是， 无论是经营者失地，还是抵押担保方收回承包地经营权，都会带来严重问题。若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者（家庭农场、集体 经营、合作社、企业），这些经营者最有通过经营权抵押、担保获得资金的需求， 但如果经营失败，他们的经营权流失可能带来严重后果：因为这些经营者一般是按年度支付农民租金，而获得的是多年经营权。换句话说，流入土地的经营者根 本就没有资格将农民的承包经营权拿去抵押、担保。实际上，过去地方一直有承包经营
10、权抵押、担保的地方性政策，却极少有银 行愿意以农民承包地的承包经营权作抵押、担保而放款，其中原因是：农地收益 太少，地块零碎，难以经营，这样的抵押、担保风险太大。从这个意义上讲，承 包经营权抵押、担保在实践中可能难以实行。若在政策鼓励下得以实行，其后果 也可能相当糟糕。此外，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，是一种对农地的新的 产权安排，这样一种产权安排还可能引发更加严重的“反公地悲剧”，导致农地 难以有效率地经营。具体来说，当前中国农地经营的重要特点是面积狭小，地块 分散，农民“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散为七八块乃至更多的农地， 经营起来极不方便。在这样一个面积狭小、地块分散
11、的耕地格局中，进一步进行 土地产权创新，包括允许承包经营权抵押、担保，使农地产权安排更加复杂，就 可能导致农地难以有效耕种的严重问题，即所谓“反公地悲剧”。在当前具体承 包关系保持稳定的格局下，在承包者与经营者越来越发生分离的格局下，“反公 地悲剧”已经相当严重，相当不利于农地有效率经营了。若允许承包经营权抵押、 担保，必将使农地产权安排进一步复杂化，必有更多农地产权主体介入到农地利 益分享中来，从而使农地更难以有效率耕种：整合如此破碎、分散且复杂的农地 产权将变成不可能完成的任务。实际上，解决“反公地悲剧”的办法是有的，即农村土地是集体所有，土地 是生产资料而非农民财产，农民作为劳动力，在土
12、地这一基本生产资料上进行劳 动，获得劳动收入。如果农民进城打工，不再依靠在土地这一生产资料上的劳动 来获得收入，他们就不应该再占有土地（当然，他们可以从集体经营的土地收益 中分享土地利益），或者说，当农民离开农业进城务工经商时，留下来的土地就 应当由仍然在村务农的农民经营，一旦进城农民返回农村，则又可以有获得土地 进行生产的权利。这样，农村集体土地就总是由仍然留村的集体成员来经营，并 因此可以按照最方便最有效率的方式经营，这样就不会出现当前全国农村普遍出 现的农地上越来越严重的“反公地悲剧”。此条第二句“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，这里的入 股是指作为股份投入到农业产业化经营
13、中，而作为股份的含义是利益共享、风险 共担，如果农业产业化经营失败，就要由包括农民入股的承包经营权来分担风险 与损失。就是说，农民承包经营权入股后可能不仅无法分享利益，反而还要赔钱。 从当前全国进行农业产业化经营的实例来看，产业化经营失败的案例比比皆是， 风险极大，但若要由分散的一家一户的小农来赔钱，这种可能性几乎为零。因此， 让作为农民基本保障的土地承包经营权入股风险极大的产业化经营，务必要慎 重。第三条：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、 农业企业流转，发展多种形式规模经营。这一条可以分为相互关联的两句，第一 句“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农
14、民合作社、农业企 业流转”，其目标是第二句“发展多种形式规模经营”。先来看第一句，承包经营权的流入方是“专业大户、家庭农场、农民合作社 和农业企业”等所谓新型农业经营主体，尤其要注意的是“鼓励”和“在公开市 场上”两个关键词。“鼓励”的意思是国家要对土地流转给予政策和资金支持，“在公开市场上”的意思是，农民自发进行的土地流转不在鼓励之列，只有公开 的、规范的、签订了正式土地流转合同的、有固定土地流转年限的承包经营权流 转才被鼓励，即才能得到政策和资金支持。再来看第二句“发展多种形式的规模 经营”，这一句是前一句的目标，即国家支持通过正规土地流转形成的多种形式 的规模经营。此句中不再是适度规模经
15、营，而是未设上限，即凡是规模经营都受 到国家的支持。两条联系起来看，本条款的政策含义大概是，要通过国家支持来形成规模经 营，以代替当前中国2.1亿户小农分散经营，以解决小农与大生产和大市场之间 的矛盾。具体办法则是鼓励承包经营权在公开市场上流转，这样就可能形成与当 前中国农地承包经营权主要是不规范的、自发的、口头协议的流转所不同的流转 形式及其结果。这一条款显然是对单家独户小规模的小农经营不满意，对农民自 发进行的承包经营权流转不满意，而要通过国家支持形成规模经营。有了规模经 营才有可能发展现代农业，实现农业现代化。这样一种认识当然也是建立在当前 农地自发流转无效率的判断上的。但是，当前正在发
16、生且占据主导的农民自发进行的承包地经营权流转，可能 并非像一般人所想象的那样无效率。具体来讲，当前农民进城后，其承包耕地可以由留守在家中的老年父母耕种, 这样形成了一个农民家庭通过代际分工来获得“务工收入+务农收入”的收入结 构，缺乏在城市务工机会的中老年农民（50岁至65岁甚至70岁）因为务农而 有农业收入，也因为务农而可以随季节展开自己的生命意义、生活过程与节奏。 中老年人务农，精心耕作，农业生产率极高，而农村消费又低，又有村庄熟人社 会的互助合作，这就使一个农民家庭可以收入最大化而消费较低，农民家庭每年 都有节余，生活充实富足。此外，农民还可以将土地低价、非正规地流转给仍然 留村务农的农户。据有关部门调查所获数据，当前中国承包地的21%已发生流转。 农民承包地流转大多是非正规的，既无固定流转年限，又无正式流转合同，往往 是口头协议。农村土地流转绝大多数是在村庄范围内发生的，是亲朋好友、兄弟 姐妹之间的土地流转。村庄是熟人社会，虽
