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1、失地农民社会保障制度改革与创新 -以嘉兴为例的实证分析内容摘要 经过多年的探索和实践，嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿安置的“嘉兴模式”，为缓解因征地而引起的一系列矛盾和问题，促进社会的和谐稳定发挥了重要作用。但“嘉兴模式”本质上仍然是传统的征地制度，加上这一制度经过实践中反复探索、多次调整形成，各方利益碰撞严重，具有明显的历史痕迹，而形势的发展又导致许多新问题、新矛盾的出现，尤其是征地引发的群体性事件陡增等问题。因此，改革、创新失地农民社会保障制度是构建和谐社会亟待解决的重大现实课题。关键词 土地征用 失地农民 社会保障 制度创新 作 者 嘉兴市委党校 曹小明失地农民
2、是指国家因法定原因而征用、征收农村集体土地所造成的无地或少地农村居民，它是城市化进程中形成的特殊社会群体。随着经济建设和城市化、工业化进程的加快，嘉兴失地农民日益增多，因征地而失去最基本生活保障和生活依托，生活水平下降、就业无着落、养老无保障的现象比较严重。经过多年的探索和实践，嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿安置的“嘉兴模式”，为缓解因征地而引起的一系列矛盾和问题，促进社会的和谐稳定发挥了重要作用。但“嘉兴模式”本质上仍然是传统的征地制度，加上这一制度经过实践中反复探索、多次调整形成，各方利益碰撞严重，具有明显的历史痕迹，而形势的发展又导致许多新问题、新矛盾的出现，尤
3、其是征地引发的群体性事件陡增等问题。因此，改革、创新失地农民社会保障制度是构建和谐社会亟待解决的重大现实课题。一、 现行“土地换社保”保障制度的主要内容 1、统一征地补偿标准，保障农民合法权益。主要做法是，除水利建设外不论市政项目和非市政项目用地，统一征地补偿标准。目前劳力安置费为4.3万元人，土地补偿费为7400元亩。2、建立以养老保险为主的被征地农民基本生活保障制度保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。具体保障措施主要有以下三个方面：(1)投保标准。缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满16周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，
4、最高为15年。市社保处为征地人员设立个人帐户。缴费标准的计算公式：上一年全省职工平均工资8517%基数(缴费比例)15年。(2)享受待遇。对男满60周岁女满50周岁人员，在签订征地协议后次月，开始每月发放养老金398元(相当于当时城镇企业职工的最低退休养老金)。对男4560周岁，女3550周岁人员，每月发150元生活补助和10元医疗包干，达到退休年龄后享受退养后养老待遇；其中对男1645周岁，女1635周岁人员，一次性发给自谋职业费8000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。对16周岁以下人员目前采取一次性农转非，下一步拟采取逐步补偿的方法，直至补偿满8000元。(3)资金来源
5、。一是征地安置补助费，不直接支付给村集体和农民，而是划入劳动保障部门设立的“安置费”专户，其中缴费比例中7作为个人账户资金；二是部分土地补偿费，有条件的村可将集体资产用于提高本集体经济组织成员的养老保险待遇；三是政府财政“托盘”。下步拟采取个人、集体、政府按532比例出资投保。3、建立就业援助和失业保险机制(1）就业援助政策主要有四项：一是推出小额贷款担保、税费减免等优惠政策；二是鼓励发展就业容量大的劳动密集型产业；三是积极开发社区服务、家政协理等就业岗位，不断拓宽就业渠道；四是开展择业辅导和就业培训，采取社保补贴、岗位补贴等办法，帮助失地失业人员解决就业困难。(2)失业保险机制。对男1645
6、周岁、女1635周岁的被征地人员，分流方式可选择：自谋职业+养老保险，一次性发给自谋职业费8000元人，并按征地时在农村劳动年限(最低从年满16周岁起算)，每满1年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。两年后没有职业的，可申领失业证。自主择业，征地时发给征地人员手册，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗包干费160元，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费12000元人，两年后没有职业的，可申领失业证。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在
7、校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给失业证，进入劳动力市场。4、推行社区股份合作制改革。按第一轮土地承包面积和对集体经济贡献的大小，将集体资产股份量化到人，成立股份经济合作社，资产的最终所有权属于个人。5、建立征地调节资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用。被征地农民参加基本生活保障的补助以及被征地农民劳动技能培训的经费补助。目前是政府财政资金“托盘”，下一步准备建立征地调节资金。 6、与原征地政策相衔接。1993年以前实行就业安置，又由于非个人原因而失业的被征地人员实行后续政策，除企业在解除劳动合同时按每1年工龄补助1个月的工资外，再按(征地后参加企业工作时的年龄16岁)2每月
8、工资追加补助，同时参照城镇集体企业下岗职工享受500元的职业培训和50元的免费择业指导。实行股份合作制改革的村，还从村集体净资产中提出5用于补助1993年以前的失地农民；按人均300元标准提给新的居委会，用于补助养老保险、合作医疗和就业。 二、“土地换社保”保障制度实践中存在的问题和不足 以“土地换社保”为基本内容的保障制度，较为有效地保障了失地农民的长期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本生活。这对于维护社会稳定，加快城乡一体化进程发挥了重要作用。但这一机制只在一定程度上解决了失地农民的基本生存问题，而诸如医疗、失业保障等关系到被征地农民切身利益的重大问题，并未列入“土地换保障”的范畴，更
9、不用说今后如何致富奔小康了。由于上述机制对长远性、可靠性、法律性和可操作性等安全因素的考虑尚欠完备，不少问题开始显现。 、养老保险只解决了退休年龄阶段失地农民的基本生活保障，其他年龄段失地农民基本生活仍面临压力。据统计，从1993年至2003年8月30日，嘉兴市区规划区内失地农民为3.43万人，通过“土地换社保”参加养老保险者为19683人，已开始领取养老金人数仅为6212人。尽管对失地未就业农民规定有150元/月人生活补助费和10元/月人的医疗包干费，但远不能满足基本生活需求，何况最多也只能领取24个月。因此多数人必须通过就业谋生，不少人生活压力增加。2、养老保险情况不容乐观。以秀洲区为例，
10、2005年年初，秀洲区发动各相关部门和所辖镇街道，对全区的失地农民进行了一次为期两个多月的全面摸底调查，在被调查的24763人中， 6755名已到退休年龄的失土农民已按月领取养老保险，占被调查人数的273；4866人到调查时间止已缴纳养老保险年限在15年以上（包括征地时未满15年，以后续缴的），占被调查人数的197。养老保险缴费年限未满15年的共有9597人，占被调查人数的388，其中1004人由单位续缴，占未满人数的105；6046人以自谋职业方式续缴养老保险，占未满人数的63；2547人未续缴，占265。在未续缴的人员中，通过了解，普遍反映家庭经济较困难，无力承担缴纳社会养老保险费用。还有
11、相当一部分失地农民在缴费年限不到15年的情况下没有续缴养老金，这部分人今后要享受养老待遇将存在一定问题。从调查数据看，养老保险缴费未满15年由单位续缴的就有1004人，而目前已享受社会保险补贴的被征地农民只有300多人。根据有关文件规定，凡征地农民年龄男大于45岁、女大于35岁或夫妻双方均为“土征人员”的可认定为就业困难人员，通过办理再就业优惠证（困难人员）享受社会保险补贴，从秀洲区实际情况看，大部分征地农民属于就业困难人员。 3、失地农民收入下降，生活保障安全性不强。一方面，征地补偿费用偏低难以保证农民在失地后获得与从事经营土地相当的收入，从而难以保证和延续目前的生活水平和消费水平；另一方面
12、，由于现有的养老保险缺乏正常的增资机制，总体收入反而有下降。如目前城镇职工最低退休金已提高至496元/月人，而失地农民仍为398元月.人。 4、长期性保障，尤其是医疗保障不可靠。首先，土地征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，政府用这笔钱替农民建立社会保障，本质上仍是农民自费买保险，土地补偿费并未真正到手；其次，由于现行补偿标准偏低，许多农民在拆迁重置商品房后已所剩无几；再次，嘉兴市基本医疗保险办法规定在单位仍然缴纳基本医疗保险费、养老保险缴费年限男满25年女满20年前提下退休职工方可享受基本医疗保险待遇即双基数缴费双条件限制。根据这一规定，征地单位要为失地农民缴纳的基本医疗保险费
13、将不是一个小数目，因此嘉兴市尚未启动失地农民基本医疗保险办公。而农民进城后原有农村合作医疗不再参加，失地农民医疗保障问题目前尚无有效解决办法。 5、土地的财富观念没有得到体现，农民无法靠土地致富。农民拥有和使用的土地是以极低的、非市场化的价格被征用的，而征用后的土地是以市场价格进行交换的。由政府垄断土地级差收益为重要特征的“土地换社保”方式没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。也剥夺了农民子孙后代对土地的继承权，失地农民后代的生活、教育和就业等无法得到有力保障。6、失地农民就业困难，失业率高，岗位不稳定，重新就业更难，长效保障操作难度高。仍以秀洲区为例，在被调查的24763
14、人中，劳动年龄段内人员共14463人，其中已就业共9617人，占665，未就业共4846人，占335。在未就业人员中，35岁以下劳动年龄段未就业1595人，占所有未就业人员的329，占该年龄段人员的311；35岁以上人员未就业的有3251人，占所有未就业人员的671，占该年龄段人员的348，就业比例不是很高。农民直接从土地走向城市，生活环境变化加上自身文化、技能素质方面的不足，成为就业大军中最主要的“弱势群体”，特别是中老年农民。失地农民就业难，失业率高已成为失地农民保障过程中最难以解决的棘手问题之一。 三、失地农民社会保障制度问题的综合因素分析 1、宏观政策因素分析 从宏观政策环境层面来看，
15、至少应该说存在以下三方面问题：（1） 目前的征地制度存在问题征地制度主要是指规范土地这一基本经济要素向非农建设用途转移过程中所涉及的产权法律安排和管制程序的总和。目前，涉及农用地转让的法律主要有中华人民共和国农村土地承包法、中华人民共和国土地管理法以及宪法相关条文。2002年8月通过的农村土地承包法，不但确认并宣布保护农户的土地使用权和收益权，而且明确界定了农户土地转让权。该法规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但是该法关于农户私人土地承包权和转让权的界定，以“土地的农业用途”为限，不包括土地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护。农用地转为非农建设用地，受土地管理法调整。1998年8月第二次通过修改并于1999年1月1日起执行的土地管理法规定：“国家对建设用地实行征地制度”；“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”；“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。土地管理法及其实施条例对建设用地的征地程序、补偿方法、法律责任等作了较为详尽的规定
