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1、彭祖新城建设PPP项目实 施 方 案委托单位：彭山发展控股有限责任公司编制单位：四川开元工程项目管理咨询有限公司2016年4月目 录一、项目概况6（一）基本情况6（二）经济技术指标12（三）项目公司股权情况14二、风险分配基本框架16（一）本项目风险因素的特征16（二）本项目风险因素的识别18（三）本项目风险分配的原则21（四）本项目的风险分配22三、项目运作方式25（一）项目类型识别25（二）项目运作方式的选择28（三）项目期满处置32四、项目交易结构35（一）项目投融资结构35（二）项目回报机制39（三）项目配套安排50（四）运营期运营维护质量考核与绩效评价50（五）退出机制52五、合同体
2、系58（一）项目合同体系58（二）PPP合同框架草案59六、项目监管架构71（一）授权关系71（二）项目监管方式71七、招标方式选择75（一）招标方式的选择75（二）招标主要竞争要素75附件：绩效考核实施细则77前 言彭祖新城是彭山贯彻市委创新“四种模式”、加快“四个转变”、推进“城乡统筹” 战略的重大项目，并支撑天府新区和成眉石化园区工业发展。按照宜居、宜商、宜业“产城一体”的产业发展思路，深入实施“千湖之城”、“绿海明珠”战略，让城市融入大自然，提升彭山城市品位，不断增强“长寿之乡”的城市魅力。彭祖新城项目北至岷江二桥引道，南至彭祖牌坊迎宾大道，东临岷江，西接成昆线，总占地12.9平方公里
3、，项目被列入了2015年省发改重点项目之一。项目总投资25.5亿元，其中包括长寿湖湿地公园、长寿水乡、体育公园、“三馆”、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网等项目。新城充分利用自然禀赋，传承忠孝、长寿文化，坚持品质发展，建设“生态宜居之城”、“长寿养生之城”。一是提升品质，规划修编先行。抢抓撤县建区机遇，在市规划局主导和指导下，按照“市区一体、品质提升”的要求，启动彭祖新城控规修编，规划建设“生态宜居之城”、“长寿养生之城”。二是完善功能，基础配套先行。推进“三纵三横”道路主骨架建设，同步实施水、电、气和污水处理等市政配套设施建设，启动新城学校、医院、体育中心建设，完善功能配套。三是
4、统筹城乡，产业发展先行。大力发展旅游地产、养老地产、商业地产，采用货币化安置方式推动房地产，以产业带动就业、创业，实现人的城镇化，推动“以城为主、城乡统筹”。本项目拟引入社会资本参与建设，利用私营部门来提供资产和服务，为政府部门提供更多的资金和技能，给彭山区建设发展提供了多元化的选择，也为政府与社会资本合作建设项目起到示范作用。根据国务院、国家发改委、财政部等关于推广运用政府与社会资本合作模式的有关政策文件通知精神，结合本地区实际，制定本项目实施方案，本实施方案依据项目现有资料编制，后续将根据彭山区政府、相关行业主管部门及实施机构的指导意见和更新资料等进一步深化和完善。本实施方案编制依据如下：
5、 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号） 财政部关于印发的通知（财库2014215号） 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号） 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号） 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号） 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号） 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号） 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460
6、 号） 国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号） 中华人民共和国政府采购法（2002年主席令第68号） 彭祖新城建设项目可行性研究报告。一、项目概况（一）基本情况1.项目提供的公共产品和服务内容本项目建设内容包括：长寿湖湿地公园、“三馆”、体育公园、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿水乡等。具体建设内容如下：（1）长寿湖湿地公园占地1500亩，水域面积1300亩，蓄水量300万立方的4A级景区湿地公园。（2）“三馆”项目包含彭山区文化馆，彭山区图书馆、彭山区规划馆，项目占地约60亩。（3）体育公园占地40亩，含足球场、室外篮球场、羽毛球场、体育器材活动场的市政
7、体育活动中心。（4）彭祖新城电力隧道全长5公里10KV电力隧道，是彭祖新城项目的主要电力通道。（5）彭祖新城配套市政道路及管网包含彭祖新城三横三纵主要干道、长寿湖湿地公园环湖市政道路及项目规划道路、地下综合管网。（6）长寿水乡位于彭祖新城长寿大道以东滨江大道以西，是彭祖新城养老养身产业中心。2.项目采用PPP模式运作的必要性和可行性（1）采用PPP模式进行公共基础设施建设，是响应国家政策号召、促进政府职能转变的重要途径国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）文件要求各级政府部门积极建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。财政部关于推广运用政府和社会资本合作
8、模式有关问题的通知（财金201476号）文件指出，在基础设施及公共服务项目中采用PPP模式实质是政府购买服务，能够从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，有利于深化财税体制改革。国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）指出，鼓励和引导社会资本采用PPP模式增强公共产品供给能力是贯彻落实“促进调结构、补短板、惠民生”精神的重要途径。国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）指出，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新
9、增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、环境保护、医疗养老、教育文化等公共服务领域广泛采用PPP模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。因此，本项目是积极响应国务院、财政部、发改委及四川省政府政策号召的重要工程，是促进地方政府职能转变、激发市场活力的重要举措。（2）采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够有效提高社会资本的利用效率，弥补政府资源短缺的短板现阶段我国的公共基础设施项目主要由中央和地方财政拨款进行投资建设，资金来源有限，一旦出现政府财政短缺的状况，政府则需要向国际金融组织进行贷款，即使是通过发行国债的方式，也不能满足公
10、共设施项目建设的长期需求。在本项目建设过程中采用PPP模式，能够使社会民间资本充分参与到公共基础设施项目融资中，能够有效填补政府资金的缺口，促进彭山区、眉山市甚至四川省公共基础设施设施建设项目的发展。 （3）采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够整合社会民间资源优势，提高运作的灵活性在本项目建设过程中采用PPP模式，能够有效发挥社会资本在商业运作以及项目建设技术上的优势，提高项目的运转效率，缩短建设周期。同时，政府可以通过制定优惠政策、提供信用担保等，能够使社会资本拥有更为优惠的融资条件，实现了政府与社会资本互惠共赢的目标，提高了建设效率。（4）采用PPP模式提升政府治理能力，可以发挥社会资
11、本的市场竞争优势，提高项目管理水平在本项目建设过程中采用PPP模式，能够促进地方经济转型升级，支持当地新型城镇化建设，具体是指拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；同时，利用PPP模式亦能够加快转变政府职能、提升国家治理能力，具体是指该模式能够减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，体现现代国家治理理念；并且能够使政府由项目建设的提供者逐渐转变为项目的参与者与监管者，提高了项目市场化运作效率，有利于政府职能的转变；同时，在保证项目按照市场
12、机制运作的前提下，发挥社会资本在项目建设与管理的优势，保证项目实施质量监督与管理质量，提高了项目管理水平。（5）采用PPP模式优化风险管理流程，可以降低公共部门的风险承担比重，降低项目全生命周期成本公共基础设施项目建设融资往往伴随着大量的、错综复杂的风险因素，对项目投资控制带来巨大挑战。在本项目建设过程采用PPP模式，其风险管理与传统项目融资的风险管理有所不同，需要政府部门与社会资本对项目进行风险管理流程的优化，对其中涉及的风险进行有效识别、评价与分担，这样既能进行有效的风险管理，亦能充分降低政府部门承担风险的程度，最终实现项目设计和建造风险的优化目标。（6）采用PPP模式为项目提供衡量杠杆，
13、可以比较传统与新模式的效率，优化项目建设实施途径传统融资模式下建设的公共基础设施项目一般是由政府作为投资主体，进行垄断运营，由于体制缺乏创新，产品和服务定价不能充分反映市场规律，运营过程中效率不高。在本项目建设过程中，采用PPP模式进行融资建设能够以利润最大化为建设目标，降低项目的冗余开支，提高本项目的公共管理绩效。在进行PPP模式建设基础设施及公共服务项目时，能够通过项目识别与准备阶段的物有所值评价，衡量政府投资项目的传统建设模式和PPP模式的全生命周期成本的差额，比较两种方式的实施效率，从项目建设的全过程及运营期的全阶段优化项目的实施途径，发挥了社会资本参与本项目建设的竞争优势。（7）有利
14、于新的经济形势下政府对公共资源的控制与管理为推动国家经济的进一步发展，国家出台一系列针对城市基础设施建设的新政策。社会资本将会逐步引入城市基础设施的建设中和运行管理中。彭祖新城项目的集成性决定了政府可将其作为市政公共资源的监督平台，从而提高监管效率。因此，本项目的建设对加快彭山区经济发展和城市建设具有十分重要的现实意义。3.项目运作的目标和意义随着我国经济社会的快速发展，城市空间开发的急剧增加，社会对地下公共基础设施的需求逐步增大。一方面，国家财力有限，无法一方承担上述众多的公共基础设施建设资金压力；另一方面，私营资本充裕，正在寻求更好的投资途径和渠道。公私合营 PPP（Public-Priv
15、ate-Partenership）模式的引进可以同时解决上述的两个问题，它不仅结合了政府机构在规划、组织和协调方面的优势，而且能结合私营部门的资金支持、先进技术和高管理效率，使得合作多方可以达到比预期独自行动更为有利的结果。公共基础设施建设工程是国民经济和社会发展的大项目。目前，我国正面临着社会飞速发展与公共基础设施短缺、工程项目投资需求大与建设资金短缺等矛盾，通过PPP模式希望达到积极吸引社会资本，缓解政府财政压力，转移投资风险，保证公众利益最大化的目标。本项目的建设在地区经济发展与投融资模式探索中具有重要意义。通过本项目的运作实施，可以为彭山区公共基础设施网络打造奠定基础，加强城市建设规划，提高各项目运营能力，实现相关工程功能效益最大化，有利于区域的土地开发，有利于拓展城市发展空间，扩大城市规模。最后，本项目PPP模式的实施，能够树立基础设施建设行业项目运作标杆，对促进区域经济发展具有重要意义。（二）经济技术指标1.项目区位彭祖新城位于彭山北
