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1、中国加入世贸组织后消费者权益保护前瞻(下)刘俊海 中国人民大学法学院 教授六、进一步拓宽消费争讼的解决途径(一)消费争讼途径概略健全、透明、公正、高效的权利救济制度是消费者权益保护运动中不可或缺的重要内容。消费者权益保护法第34条规定了五大消费争议解决途径：协商(私了);调解;消协调解;申诉(行政调解);仲裁与诉讼。这五大争议解决途径在运用的数量上依次递减，构成了一个“金字塔”型的结构。其中，绝大多数政府采购争议应当通过友好协商解决，因此友好协商构成了金字塔的塔基。友好协商解决不成的，应当尝试消协调解途径。消协调解自然而然地构成了金字塔的第二层，其重要性和适用范围仅次于友好协商。实际上，调解还
2、是仲裁和诉讼机制中的必经程序。如果消协调解未果，消费者还可向工商行政管理部门的消费者保护局(处、科)等行政执法部门提出行政申诉，请求工商行政管理部门和其他执法部门进行行政调解。行政调解自然而然地构成了金字塔的第三层。如果友好协商和调解未果，而且双方当事人在纠纷发生前或者纠纷发生后订有仲裁协议，则消费争议提交仲裁机构予以仲裁。仲裁实行一裁终局，而非诉讼中的二审终身，因此更加快捷、方便。仲裁理所当然地成了争议解决金字塔中的第四层。如果友好协商和调解未果，而且缺乏商家与消费者之间的仲裁协议，那么消费争议只有诉至法院。诉讼因此成了解决消费争议的最后一道防线，并居于金字塔的塔尖。可见，消费者权益保护法对
3、五大争讼解决方式的排序是有道理的。但在实践中，消费纠纷迟迟得不到及时、公正解决的陈年消费争讼还为数不少。必须进一步改进和完善我国的消费争讼解决机制。上面谈及的消费争议仅限于民事消费争讼，不包括行政消费争讼。除了重视民事消费争讼，还要建立健全行政消费争讼解决机制。政府部门和消费者之间发生的法律关系是一种纵向的行政法律关系。他们之间发生争议时，要适用行政复议或者行政诉讼的解决机制，不适用协商、调解、仲裁机制。消费者认为政府部门的具体行政行为(包括积极的作为与消极的不作为)侵犯其合法权益，可以依照行政复议法向该法规定的行政机关申请复议，请求复议机关重新审查政府行政行为的合法性与妥当性。人民法院也要公
4、正及时审理涉及政府行政行为的消费纠纷案件。行政诉讼法是人民法院审理政府采购行政案件的程序法，而消费者权益保护法则是人民法院审理行政消费案件的实体法。人民法院应当认真划清属于民事争议的消费案件和属于行政争议的消费案件。对于这两类不同的案件，要适用不同的程序法和不同的实体法律规范，分别由民事审判庭和行政审判庭审理。(二)小额消费纠纷应当引起全社会重视丘建东和高河垣等为赢得小额官司而提起的诉讼被社会褒奖为公益诉讼。但一种观点认为，小额消费纠纷案件的诉讼成本过高，小额消费纠纷官司不值得打，因为消费者为了几毛钱、几块钱的损失而打官司，被迫消耗双方当事人、以及法院、工商部门、消协、仲裁机构的人力、物力与财
5、力。这种观点主张消费者应当忍让。此说流行甚广，不仅动摇了有关机构受理小额消费纠纷的积极性，而且削弱了消费者的权利意识，助长了商家的侥幸投机心理。公正而及时地解决小额消费纠纷有利于补偿消费者在系争的小额消费纠纷中遭受的原始损失(含直接损失与间接损失)、以及在解决小额消费纠纷中遭受的二次损失(含支出的费用和遭受的损害)，制裁商家利用消费者不愿为小额消费纠纷出重拳的心理而欺诈、坑害消费者的不法、不道德行为，警醒其他商家好自为之。而消费者遭受的各种损失一旦得到全部赔偿，又可进一步增强消费者依法维权的自信感，打击不法商家的嚣张气焰。制售假冒伪劣商品、提供劣质服务的商家少了，消费者的安全感和自信感增强了，
6、就会有力地刺激消费需求，拉动市场内需，促进国民经济的健康发展，维护应有的公正而自由的市场秩序，加强消费领域的法治建设。因此，重视解决小额消费纠纷无论是从宏观意义上看，还是从微观意义上看，都合乎效率的精神。无可回避的问题是，在小额消费纠纷中消费者与财大气粗、深谙商品和服务知识的商家相比，往往处于弱者地位。例如，消费者在投诉和起诉中支出的费用都是由自己预付的，而商家的诉讼费用却可以打入经营成本;消费者为了讨回“小额的公道”，有可能影响自己正常的工作和生活，而商家却可以从容地委托律师和雇员与消费者展开拉锯战和持久战。消费者的这一弱者地位，恰恰说明了妥善处理小额消费纠纷的必要性和紧迫性。(三)鼓励商家
7、与消费者通过友好协商化解纠纷一旦发生小额消费纠纷，消费者和商家应当首先选择友好协商的方式化解相互之间的对立与矛盾。通过协商的方式解决小额消费纠纷，对于消费者来说省时、省力、省钱，对于经营者来说有利于保持自己对消费者负责的良好形象，避免伤害消费者的感情，有利于延续和巩固过去形成的客户关系。事实上，只要双方当事人都能心平气和地沟通彼此对消费纠纷的观点与看法，以法律与事实作为双方交流认识的标尺，求大同、存小异，多一分理解与信任，则小额消费纠纷一般都会得到圆满的解决。许多商家设立了专门机构，受理消费者的小额投诉，取得了一定效果。对商家而言，为取得友好协商的成功，有必要保持应有的风度和姿态，切忌纠缠于细
8、枝末节。(四)提高行政调解和民间调解的成功率商家与消费者在通过协商解决相互之间的纠纷时，往往偏执于自己的一方之理，很难听进对方当事人的不同意见，因此双方当事人的协商很容易搁浅。而由消费者协会出面以调解方式解决小额消费纠纷，省去了消费者与商家因为参加仲裁与诉讼所要投入的大量人力、物力与财力，也不伤害双方当事人之间的感情，调解的方式和程序也十分灵活。“旁观者清，当局者迷”。在消费者与商家之间的友好协商不能奏效时，消费者协会很容易找出症结之所在，并据此对有过错的当事人予以规劝，对无过错的对方当事人进行有针对性的思想说服，最终在双方当事人之间达成共识，化解小额消费纠纷。工商行政管理部门和其他行政主管部
9、门也可根据消费者的请求，主持消费者与商家之间的和解。消费者权益保护法实施以来，消费者协会和行政机关的调解工作取得了斐然成绩。但由于调解机制建立在双方当事人自愿的基础之上，只要任何一方当事人反对调解，或者故意在调解过程中设置障碍，调解协议就很难达成。调解工作经常出现调而未解、久调不解的情况，调解未果的小额消费纠纷日趋增加。加之消费者协会的人员编制、调查手段有限，更无强制执行手段，致使大量的小额消费纠纷无法全部通过消费者协会和行政机关解决。可见，为了高效、快捷、公正地解决调解未果的小额消费纠纷，有必要推出一系列改革措施，进一步健全解决小额消费纠纷的诉讼机制与仲裁机制。(五)加快设立小额消费纠纷法庭
10、诉讼克服了协商与调解过程中有可能出现的久商不决、久调不决的缺点，有利于及时解决双方当事人之间的纠纷，使双方早日投入到各自的工作、生活和经营活动中去。从法理上看，消费者与经营者之间的关系是一种民事关系，小额消费纠纷是一种民事纠纷，各级人民法院理应扭转“抓大放小”的错误观念，对小额消费纠纷案件采取积极的态度，及时、公正地受理和审结各类小额消费纠纷案件。一些地方人民法院积极设立专门审判机构审理小额消费纠纷案件。例如，黑龙江省绥化地区中级人民法院和基层人民法院目前已设立73个保护消费者权益合议庭，并吸收消费者协会等组织的代表担任陪审员;湖南省常德市也先后在全市9个基层人民法院设立了保护消费者合法权益法
11、庭。鉴于小额消费纠纷案件量大面广，关系到千家万户，有必要在全国推广小额消费纠纷案件专门审判机构试点工作。建议最高人民法院针对小额消费纠纷案件的特殊性、以及运用传统的民事诉讼程序审理小额消费纠纷的障碍，根据民事诉讼法的基本原则和具体制度，发布人民法院在审理小额消费纠纷案件中适用民事诉讼法若干问题的意见。设立专门审判机构处理小额消费纠纷案件是有法律依据的。根据消费者权益保护法第30条之规定，人民法院应当采取措施，方便消费者提起诉讼。这里的“人民法院”显然包括最高人民法院在内，“采取措施”当然包括设立小额消费纠纷审判机构在内。设立专门审判机构处理小额消费纠纷案件一般应当适用民事诉讼法规定的简易程序，
12、在立案、审理、判决和执行诸环节充分体现简便、快捷的原则，重点解决立案难、执行难的问题。为避免消费者遭受旷日持久的讼累，人民法院应当尽量引导消费者与商家在诉讼过程中达成调解协议。从长远看，小额消费诉讼应当由目前的简易程序跨入特别程序，实行一审终审制。另外，民事诉讼法第54条规定的集团诉讼登记制度也可适用于小额消费诉讼，从而方便广大消费者在其他消费者起诉时搭便车。当然，除了设立小额消费审判庭的设想外，还有其他思路可供选择：即设立综合性的消费者争议审判庭(我国目前的保护消费者权益法庭主要是这一模式);或者设立综合性的小额争议审判庭(美国加利福尼亚、佛罗里达等州和英国等国家的小额争议法庭即属此类)。采
13、取后两种思路，也可因应及时审理小额消费纠纷案件的要求。(六)尽快打通消费纠纷的仲裁途径同诉讼相比，仲裁实行一裁终局原则，具有省时、省钱、省事的简易性特点，能够充分体现消费者与商家的意思自治。但各地仲裁委员会受理的大额商事和消费纠纷较多，而对面大量广的小额消费纠纷无暇顾及。尽快打通消费纠纷的仲裁途径，既是完善仲裁制度的需要，也是推进消费者权益保护工作的重要内容。浙江、辽宁、山东、河北、河南等地消费者协会与仲裁委员会共同努力，设立以消费者协会为依托的仲裁委员会分支机构，专门受理消费纠纷，尤其是小额消费纠纷案件，收到消费者与商家好评。该类分支机构的仲裁员多由消费者协会的工作人员担任。如果目前的仲裁机
14、构无力受理大量消费争议，又不同意下设消费争议仲裁分支机构，可否设立具备法人资格的消费争议仲裁委员会呢?回答是肯定的。根据仲裁法第10条之规定，仲裁委员会由符合法定条件的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建。这里的“统一”二字，含有反对滥设仲裁机构之意，但在措辞上有别于“唯一”。设立消费争议仲裁机构，要坚持积极稳妥的原则，扎实试点，稳步推进，切忌一哄而上。仲裁机构制定仲裁规则时应当充分考虑小额消费争议仲裁的特点，拟定好简易程序规则。例如，对于技术含量高、消费者消费知识匮乏的消费争议可以实行举证责任倒置，以解决商家与消费者之间的信息不对称问题。为推动更多的消费争议案件进入仲裁程序，各级消费者协会
15、应当鼓励商家自愿向消费者承诺将其未来可能发生的消费者争议提交特定仲裁机构。这种承诺，一旦被消费者接受，就构成了仲裁协议，消费者就可将纠纷提交仲裁机构，而无需再与商家另订仲裁协议。商家是否愿意作出这一承诺，是衡量一个商家是否具备诚信资格的重要指标。一旦商家作出承诺，除了仲裁协议和选择仲裁的承诺，商家在保修卡、产品说明书等文件中所作的仲裁条款对商家也具有约束力，应予鼓励。我国的仲裁法颁布于1994年。由于我国仲裁制度起步时间不长，无论是商家还是消费者都有一个如何与仲裁制度相适应、相磨合的问题。对于消费争议仲裁工作中存在的问题，需要认真研究解决办法;对于一些错误或者模糊观念也有待进一步澄清。仲裁制度
16、的生命力在于其强调当事人的意思自治。消费者与房地产开发商的纠纷要提交仲裁委员会，必须存在双方当事人事先或者事后订立的仲裁协议。因此，消费者在商品房买卖合同中可以选择仲裁解决纠纷，也可以不选择仲裁方式，这都是消费者的自由。如果开发商采取胁迫手段，迫使消费者订立仲裁协议，根据仲裁法第17条之规定，该协议为无效协议，对消费者不产生拘束力。消费者一旦自愿与开发商签订仲裁协议，就应当严格遵循仲裁程序，认真行使自己的各项程序权利和实体权利。尤为重要的是，消费者有权选择自己信赖的那些德高望重、精通消费者法的仲裁员作为自己的仲裁员。消费者还有权与开发商共同选定双方都信任的第三名仲裁员作为首席仲裁员。如果仲裁庭组成人员中的仲裁员与开发商有利害关系，可能影响公正仲裁，或者私自会见开发商或其代理人，或者接受开发商或其代理人请客送礼的，消费者有权
