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1、对城镇失业保险制度问题的探讨 失业保险制度的实施对失业人员的基本生活保障和促进再就业起到积极的作用，有力的促进了地方的社会稳定和经济的发展。到目前，地方的企业改革已经基本完成，今后的失业人数将会相对减少。多年来，我们把失业视为资本主义社会的“专利”，认为社会主义社会不存在失业。其实，失业作为一种社会经济现象，与社会制度无关，是生产力发展到一定阶段的不可避免的产物。劳动力资源是经济资源的重要组成部分，就业岗位的竞争是劳动力资源实现优化配置的必要前提。在竞争的过程中必然有一部分劳动力因各种原因暂时不能就业。目前我国企业职工大量下岗失业的现象，是计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中
2、的必然反映,也是长期以来重复建设、盲目建设以及企业经营机制深层次矛盾多年积累的结果。我们要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，不可避免地要经历这样一个历史过程。解决失业问题，不是完全消除失业现象，我们应该正视失业，进一步建设和完善我国的失业保险制度，把失业所带来的负效应减少到最低限度。我国的失业保险制度开始于1986年，至今已经历了14年，并先后制定了三部有关法规，一是1986年10月国务院发布的国营企业职工待业保险暂行规定，二是1993年4月发布的国有企业职工待业保险规定，该规定对原有暂行规定有关内容进行了修改和补充，三是1999年1月颁布的失业保险条例。地方对失业保险制度的施行自198
3、6年开始。失业保险制度从实行至今天，在对地方失业人员发放失业救济和促进再就业等方面确实起到了应有的积极作用，但随着社会、经济的发展，失业保险制度在实际工作的很多方面显露出不足，对其进行改革和完善已是提上日程。笔者拟就实际工作中出现的主要问题谈一谈自己的看法。一、失业保险基金的筹集根据失业保险条例，我国的失业保险基金是为了保障失业人员的基本生活，促进失业人员再就业而依法筹集的专项资金。其主要由三部份组成：参加失业保险的单位和个人缴纳的失业保险费、财政补贴以及失业保险基金孳生的利息。根据失业保险条例的规定，失业保险费为参保单位职工工资总额的3%，由参保单位和职工共同承担，参保单位缴纳职工工资总额的
4、2%，参保职工缴纳本人工资的1%。 近年来，失业保险的参保人数逐年下降，失业保险费收入也随之减少。如何增加失业保险参保人数并改进失业保险资金的筹措是目前地方失业保险制度实施中面临的一大问题。失业保险参保人员的减少，目前原因是我县的企业改革。但是，企业改革只是企业个数的减少或企业性质上的变动，不会引起就业工作岗位的减少，也不会使就业人员减少。我个人认为发生这个问题的原因是多方面的，大致可以归结为两个大的方面： 首先，失业保险的征集面过于狭窄。失业保险条例规定，城镇企事业单位的职工才可以参加失业保险。县级以下的小集体企业、乡镇企业，以及个体、私营企业和农民工基本上不参加失业保险。随着企业改革的进行
5、，国有企业、集体企业不断的变成个体私营企业，参加失业保险的单位逐渐的只剩下事业单位和具备垄断地位的国有企业。企业参加失业保险人员的减少和我们的政策导向是分不开的，我们的政策一直只是将参加失业保险的人员身份限定在“城镇人员”，对于农村居民只是将他们界定为农民工。中国总人口80%比例的农民不在失业保障范围内。只有农民工中的一部分(即农民合同制工人)可以参加失业保险，但是政策规定农民合同制工本人不缴纳失业保险费，在享受失业保险待遇的时候是就区别对待,只能是一次性生活补助，不能享受失业保险的相关待遇。政策的不平等极大的打击了农民工参加失业保险的积极性。对于用工单位来讲，少缴或不缴这部份农民工的失业保险
6、费可以减轻自身负担。我县是一个农业县，很多的用工是农民工，政策上的歧视性将他们置于社会保障大门之外。2004年，地方对于个体私营企业的参加失业保险的工作仍在宣传进行中，而2002年国务院出台的优惠政策已将个体私营企业限制在可享受的范围之外，该政策规定，可以享受优惠政策的人员是国有企业的失业人员。优惠政策没有对个体私营企业失业人员作出规定，实质上是区别对待。缴纳失业保险费相同，而享受政策的待遇不同的歧视，权利和义务的失衡，很难说失业保险的保障行为是共济的行为。其次，失业保险费率的设定不合理。失业保险条例第六条规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本
7、人工资的1%缴纳失业保险费。在1993年4月发布的国有企业职工待业保险规定中指出,企业缴纳失业保险费的标准是按全部职工工资总额的0.6%1%缴纳,从1998年开始国家将这一费率提高到用人单位缴纳2%。失业保险金的缴纳费率由政府统一规定，作为当时的情形，国有企业改革才开始，失业人员相对较少，失业情况简单，社会保障功能单一，主要是发放失业救济金。所设定费率符合当时的形势。随着社会主义市场经济的发展，国有企业、集体企业的改制全面进行和个体私营企业经济的兴起，失业、就业关系的变化，2%的费率已不能适应经济的发展要求，不能更好的体现失业和其保险费缴纳之间的关系。养老保险的单位费率是18%24%，医疗保险
8、的单位费率是6%8%，失业保险过低的费率制约了其社会保障功能的正常发挥。失业保险缴费是用人单位、国家（指财政补助）、个人三方负担。个人缴纳的目的是增加失业保险资金来源减轻企业负担的同时,提高了劳动者个人的自我保障意识。自从1999年1月实行个人缴费以来，对这个问题是争论不止。到底个人该不该缴费？难道说提高劳动者个人的自我保障意识是要用损害个人利益的方式来换取？社会保障的目的之一是保障参保职工的合法权益。从这个角度上讲，养老保险和医疗保险的个人缴费是建立了个人账户，个人缴费属于职工本人的收益。失业保险个人缴费是并入失业保险统筹基金，属于社会统筹，是参加失业保险的缴费职工个人对失业保险费增加的无私
9、奉献。也就是说，失业保险基金的33%是参加失业保险的职工个人缴纳的。我们在减轻企业负担的同时增加了个人的负担，侵犯了参保职工个人权益。此外，失业保险的缴纳费率由政府统一规定，无法体现企业失业率和其保险费缴纳之间的关系，对效益好失业率低的企业来说，只有很少甚至没有职工领取失业救济金，所以这些企业常常把缴纳保险费看作是对效益差失业率高的企业的无偿补贴，使得这些企业不愿参加统筹失业保险，即使参加了也抵制、拖欠保险费。而反观效益差、失业率高的企业，统一费率无疑助长其懒惰与依赖思想。二、失业保险基金的支出劳动者一旦失去收入，失业保险就要对其基本生活起到保障作用，保障的水平应能够维持其基本生活，以利于社会
10、安定。但我国目前的失业保险制度无论保障范围还是保障水平都不能满足社会经济发展的需要。第一、失业保险待遇支出的设置不合理。失业保险基金支出比例及待遇标准的规定不够明确是造成失业保险支出不合理的一个很重要原因。失业保险条例规定的失业保险支出列支项目为：失业保险金、医疗补助金、丧葬和抚恤补助、再就业补助、其他费用。失业保险条例只对支出用途作了规定，而并未规定支出比例。享受失业保险待遇以“低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准”为标准，制定标准的比例下放给省、自治区、直辖市人民政府。因为失业保险的支出比例和标准是由各地确定，根据社会保障基金管理的要求“收支平衡，略有结余”的原则，对于失业保
11、险基金的管理，各地只能是以收定支。云南省企业职工失业保险条例规定，失业救济金由当地劳动就业机构按照省政府规定的各最低工资标准的70%按月计发。失业人员的领取的失业保障费分别占社会平均工资的15%和14%。劳动者失业后,由于失去了收入来源,大部分失业者收入下降,生活水平较低。失业保险缴费时的费率相同，享受待遇又是地区差异，因此许多企业不理解失业保险制度，将失业保险认为是“一平二调”。过低的失业保险费支出很难发挥其社会保障的功用。同时，由于失业保险金的申领没有明确具体可行的操作规定，造成凡是失业人员，只要是履行了缴费义务的都可以领取同一标准的失业保险金，享受同一标准的失业保险待遇。在实际的工作中就
12、出现过开着“本田”车前来领取失业保险待遇的情况。有违社会保障本身的出发点。第二、失业保险促进再就业的问题。失业保险与就业服务之间有着密切联系。失业保险具有促进再就业功能，是形成市场导向的就业机制不可缺少的条件。前面提到失业保险有两大功能，生活保障和促进再就业，这两大功能是相互依存共同发展的，生活保障为促进再就业提供基础和保障，而没有再就业，失业保险的生活保障功能就没有了实际意义，而且我国的国情和财力状况也决定了我国的失业保险制度不可能搞单纯的失业救济。过低的培训费用很难联系到培训的单位，而愿意以低价位进行培训的培训站比较少，而且限制培训的专业，造成单一专业培训是人满为患。条例规定，领取失业保险
13、金期间才能给予职业培训、职业介绍的补贴。进行的企业改革和改制，突然增加的符合培训条件的人员，此次的失业人员较多，有的领取失业保险的期限仅仅只有几个月，所以失业金领取结束也没能排到上培训班。对失业人员进行职业培训的目的是强化失业保险制度和促进再就业，而失业人员实现再就业是解决生活保障的根本出路。但由于失业人员一般年龄偏大，技能单一，与新成长的劳动力相比处于劣势。另外，由于长期以来的计划经济思想的影响，失业人员对失业和通过劳动力市场实现再就业缺乏足够的认识，有的失业人员的择业观念不适应市场经济的要求。再则又由于劳动力供求的客观状况及失业人员自身因素的影响，失业人员在实现再就业方面存在一定的困难，需
14、要通过职业培训和职业介绍，帮助他们确立正确的择业观念，提高他们的职业技能，增强其在劳动力市场上的竞争意识和竞争能力，拓宽就业渠道，帮助他们尽快实现再就业。没有了职业培训，失业保险的保障变成一种单一的、低层次的失业救济，不符合失业保险本身促进失业人员再就业的要求。三、 加强法制建设，进一步完善失业保险制度第一、加强失业保险的法制建设。中国失业保险的法制建设目前已进入了一个关键时期，加强与社会主义市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设，尽快出台全国统一的失业保险法。我国推行失业保险制度以来，国务院已经颁布过三个行政法规，同时各地根据实际情况制定了地方性配套法规，使得失业保险工作在法制化轨道上建立
15、和逐步发展起来。经过14年失业保险事业的发展和法制建设，失业保险已具备统一立法的条件，国家权力机关要尽快制定和通过失业保险法及其配套法律，以维护失业保险法律的真正效力；同时，在宪法中增补失业保险方面的条款，以增强失业保险法制建设的权威性。第二、拓宽失业保险的覆盖面，建立不分所有制和用工形式的全体用工都可以参加的失业保险。首先是取消对参保人员和参保单位的分类别、分身份的歧视，对用工制度进行根本的改革，不再采取区分农民工和城镇工的做法，将用工制度和社会保障联系起来，凡是用工必须规范管理，全部参加社会保险，切实保障各类用工的个人权益。第三、适当改变缴费方式。对于费率的问题，根据各方面的情况，适当提高
16、单位缴费费率，减少或取消个人缴费。对于单位缴费采取根据失业风险程度实行差别费率，不失为一种好办法。政府根据各行业的情况，对失业率高的行业按高的费率来征收保险费，对失业率低的行业按相应低的费率来征收。这种作法，一方面可以改变现在“鞭打快牛”的局面，另一方面也使失业率高的行业，放弃依赖思想，努力挖掘自身潜力，减少失业。第四、完善失业保险基金支付制度。失业保险金的支付不能单独依赖于用是否失业作为衡量发放的标准，而应从就业机构的审查和个人的实际收入调查来考虑。当然，这会对失业者的失业保险金申领的资格审查程序提出更高的要求。在失业保险金的支付上，应体现权利义务对等的原则，参考国际方面的经验和我国社会生产力发展程度，选择适宜的失业保险待遇项目，包括失业保险金、医疗补助金、死亡丧葬补助及抚恤金、家属津贴等，并把促进就业纳入失业保险的责任范围，使失业者享受的权利形式更多样化。同时，对履行缴费义务不同的失业者给予不同的待遇，改变目前按
