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1、税务局课题组调研报告 税源就是指税收的源泉,即产生各种税收收入的物质基础，也即国民收入的一部分。从现行税制看，税务部门组织的税收收入依其税源特征可划分为流转税、所得税、财产税、资源税、特定目的税等大类。随着科学化、精细化管理推进,税收征收管理向前延伸为税源管理。税源管理以税收的源头为切入点，其管理工作的主要内容包括：(1)税源的建设培植。一是在税制设计和税收政策的制定中贯彻国家的宏观决策和产业政策,引导、影响和促进经济持续稳定发展。二是在税收管理实务工作中,贯彻落实国家的经济政策和税收政策,建立良好的税收环境和税收秩序，使之有利于各经济实体公平竞争，优胜劣汰,促进各经济实体转变经济发展方式，提
2、高管理水平、科技含量、市场竞争力和经济效益，从而实现国民经济可持续发展。三是执行落实税收优惠政策，如对高新技术企业、废品次品综合利用企业实施减免税，鼓励科技进步和循环经济发展;对出口产品依法退税,促进外向型经济发展和对外贸易扩大；对下岗再就业人员和残疾人就业实施减免税,照顾和扶持社会弱势群体，维护社会稳定,为经济发展创造良好的社会环境等。（2）征管基础工作管理。包括纳税人户籍管理、申报管理、个体工商户“双定”税额测算评定、重点企业驻企管理、发票管理、开展纳税评估等。（3）税收服务。包括税法宣传、纳税辅导，简化办税程序，推行多元化电子申报纳税,优化办税方式，尽可能方便纳税人,降低纳税成本。()税
3、源分析预测。充分利用税务部门系统数据信息和外部经济信息，并在深入调查研究的基础上,开展税源的宏观分析预测和微观分析预测，从而了解掌握经济发展和政策执行对税源税收的影响情况，以及税收与经济的关联情况,揭示存在的薄弱环节与问题,为制订措施完善管理提供依据，并科学预测税源税收的发展变化趋势,增强组织收入工作的前瞻性和主动性。 上述说明，税源管理是税收管理的基础性工作，是税收管理的核心内容之一。多年来，尤其是近几年，税务部门与时俱进,理念创新,方法创新，在加强税源管理方面进行了积极探索和有益实践,并取得了明显成效。如我省国税系统加快税收信息化建设步伐,加强数据质量监控，建立和完善重点税源企业监控网络,
4、建立工业园区税源税收监控分析机制,制定并实行税收管理员制度,重点税源企业驻企管理,征管质量定期考核通报，深化税收经济分析,建立重点企业与行业税负预警机制,深化纳税评估，建立税收经济分析、纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”互动机制等一系列举措,进一步夯实了基础工作,提升了税源管理质量与水平,有力地促进了税收收入与经济持续稳定协调增长,为促进经济社会又好又快发展发挥了积极作用。 一、影响税源管理的主要因素 （一)税收法规有待完善 税法体现了国家意志，具有义务性、强制性、连续性、统一性、普遍性的特征。税法作为具体的行为规则，是征纳双方共同遵守的社会规范，详细和具体地规定了人们在经济活动中的涉税
5、事项如何行为，一方面为纳税人的缴税行为提供了标准、模式和方法,另一方面对征税方的征税行为提出了标准、方法和行为规范。因而，健全完善的税收法规是依法治税、建立良好的税收秩序和税收环境的重要前提。建国以来,特别是改革开放以来,我国的税收法制建设不断加强，税收法制框架已基本形成，对人们在经济活动中涉税事项的行为规范作出了明确、具体规定，为依法治税、建立良好的税收秩序和税收环境提供了法律保障。但也应看到，随着形势的发展变化，市场经济全球化，经济主体多元化,经营方式多样化,人们在经济活动中涉税事项的行为规范面临新情况，对税收管理提出了新课题,税收法制建设有待进一步加强和完善。目前,已经全国人大立法的仅有
6、征管法、个人所得税法和企业所得税法,其他税种包括主体收入税种增值税、消费税、营业税等还是暂行条例，国家税收基本法尚未建立,税收法制刚性受到一定影响。再者，现行税收优惠政策的区域性特征明显,以致区内注册区外经营现象产生，给税源管理增加难度。另外,目前税收管理制度存在薄弱环节，如农副产品收购和废旧物资收购凭证尚未做到统一规范,收购凭证有效审核鉴别的方法与手段还有待进一步完善等。 (二）税收法制意识有待提高 思想是行动的先导，人们的税收法制意识如何，决定着人们对税收法制的遵从度。在税收征纳活动中，税收法制意识体现在两个方面:一是纳税人是否依法纳税,一是征税方是否依法征税。随着依法治国基本方略的确立,
7、依法治税基本方针的贯彻，税法宣传的深入持久开展,人们的税收法制意识普遍提高,社会各界对税收法制的遵从度不断提升，良好的税收秩序在逐步形成。但也应看到,税收法制意识属于精神文明、上层建筑的范畴，被物质文明、经济基础所决定，同时又反作用于物质文明、经济基础,税收法制意识提高表现为渐进的过程。目前我国尚处于社会主义初级阶段，物质文明建设处于发展中，与此相应地，人们税收法制意识提高是个长期性任务。从近几年税收执法检查和税务稽查所揭示的问题看，有的纳税人隐瞒销售收入、虚增成本费用和进项抵扣，纳税申报不实,有的甚至偷逃骗税。部分税源吃紧地区为平衡财政收支，达到预定目标，采用推迟进项抵扣、延后减免等手段,致
8、使组织收入原则不能很好贯彻执行，税源管理处于被动状态。有的税收管理人员法制意识不强,以致有的税收管理工作制度没有落实到位,执法不严现象仍然存在，个别严重的甚至循私枉法、循情枉法，影响税源管理弱化。同时,强调眼前利益而忽视甚至牺牲长远利益，急功近利、以言代法、以权代法现象仍然存在。少数地方急于发展经济，对招商引资企业税收优惠过头承诺、过分保护，给税收政策执行、税源管理带来一些阻力和风险。 （三）税收服务有待优化 通过优化服务来影响纳税人的纳税遵从，从而提高税源管理精细化程度，是当前税收工作的重要努力方向,然而,我国税收服务工作还存在一些问题亟待改进和优化。一是认识尚未完全统一。将纳税服务简单等同
9、于微笑文明服务,把行风建设、文明行业创建、热情文明服务等同于纳税服务的全部工作内容的思想仍然存在;错误理解纳税服务的内涵,片面强调让纳税人满意而淡化税收执法的严肃性，或片面强调强化征管而忽略了保护纳税的合法权益和提供优质服务；纳税服务是税务机关形象工程的观念普遍存在;税务机关管理服务职责与社会中介机构服务职责界限不清,以征代纳或保姆式服务普遍存在。二是纳税服务在各地的进展不平衡。各地纳税服务工作开展的范围、程度和质量有较大差距。单纯组织收入的思想在一些地方仍然存在，有的地方强调人员机构编制、资金、设备不足等客观因素,缺乏因地制宜、主动为纳税人服务的积极性。三是缺乏全国统一规范的纳税服务制度。当
10、前的纳税服务工作基本是由各地在工作中通过自行总结、摸索来进行，全面地开展此项工作的时间还较短，各地仅在部分单项办法和项目上作了一些规定，全国尚未制定统一规范的纳税服务制度和办法。各地在12366纳税服务热线的咨询内容、操作程序等方面尚缺乏规范，纳税信誉等级评定办法也存在各地差别较大的情况。四是纳税服务的监督考评机制有待进一步健全。纳税服务工作的监督考评机制尚未建立,对各项工作是否已经开展、开展的质量和效果,还没有形成监督考评体系和指标。 （四）税源信息不对称 掌握充分真实税源信息是实施税源有效管理的重要前提。而当前我国税源管理的信息不对称，具体表现为：一是我国尚未实行纳税人终身不变的纳税人识别
11、号、银行账号制度,多头开户现象较为普遍,税务部门难以全面掌握和核准纳税人的经营活动、经营收入、成本费用和财产收益等情况。二是随着经济全球化和市场经济发展，网上交易增多,目前尚缺乏有效管理机制，税务部门对于网上交易信息掌控难。三是随着跨国、跨地区经营增多，关于关联交易的反避税工作任务加重，而税务部门全面、及时、准确掌握跨国、跨地区经营企业关联交易的信息资料难度大。四是第三方信息获取难。目前我国的行业协会发展尚不够成熟,行业经济主管部门所提供的相关信息有时也很缺乏，税源管理第三方信息获取渠道较少，增加了税源管理的难度。五是信息共享程度较低。税源管理离不开税源分析、税负分析与横向比较，而兄弟地区的涉
12、税信息主要依靠上级机关发布，而有时上级机关发布信息时间有所滞后,精细分析所需信息往往缺乏。从外部看,工商管理信息、招商引资信息、新项目进展、行业经济信息等，税源管理部门往往不能及时、全面、准确获取。 （五)部分管理工作不到位 税源管理是个有机的整体，是个系统工程,要求各环节管理工作到位和相互协调，否则,某一环节管理的缺位势必导致管理链条的断裂与脱节，甚至产生“木桶效应”。税源管理工作没有到位现象主要表现为:一是税务登记主要靠“守株待兔”，漏征漏管现象时有发生,未能正常开展税源分布与户籍调查摸底，未能与工商管理部门的营业登记户数及时比对。而纳税申报则更多地侧重于考核申报及时率，对于申报真实性、准
13、确性的审核尚缺乏有效手段。二是纳税评估不能达到预期目标。但由于纳税评估信息的有限性,目前评估主要依据企业申报资料,第三方信息获取难,一旦遇上企业会计信息失真情况,纳税评估难以做到及时、准确和全面。三是机制不够顺畅。部门协调配合不够,税收经济分析、纳税评估、税源管理、税务稽查“四位一体”互动机制,有的单位尚未健全和有效运转,部门间工作存在脱节或协调不够现象，税源管理工作合力未有效形成。四是人员素质有待提高。少数管理人员责任心不强，工作热情不高,敬业精神缺乏,以致管理工作偏松或缺位;有的管理人员学习不够，缺乏必要的经济管理、企业财务知识,税收业务知识不能融会贯通，业务技能较低，不能很好地胜任税源管
14、理工作。 二、发达国家税源管理的主要做法 (一)建立终生不变的统一的纳税人识别号 为了增进对纳税人收入、财产方面的了解并加强相应的税源监控和管理，多数西方国家都建立了全国性的纳税人登记号码,充分运用计算机管理纳税人的信息资料。以美国为例，联邦税制以个人所得税为主，绝大部分纳税人为个人纳税义务人,因而税源分散,纳税人的收入和财产来源情况复杂，其计算机系统采用统一的代码对纳税人进行登记,税务登记代码和社会保障号码一致,如果没有税务代码就不能在银行开户,就无法享受社会保险，交易合同没有纳税代码也无效。在美国，没有纳税代码是寸步难行的。由于代码的通用性，税务部门很容易与其它部门交换信息,使得税务登记的
15、信息来源非常丰富,如来自企业行业主管部门的信息、执照发放部门的信息等等。通过这些信息和档案,税务当局就基本上掌握了全国税源的大致状况。在英国，任何新办企业必须先向工商注册处申请开业，经批准注册后，再向辖区税务部门申请办理税务登记，税务部门随机赋予其13位纳税人识别号,纳税人只有领取了纳税人识别号后才能在商业银行获得银行账号,并且规定0.9万英镑以上的经营交易均需通过银行转账结算,因此税务部门可以依托各种金融机构获取涉税信息，加强税收征管。此外，意大利规定年满16岁的公民均须到当地税务机关登记并领取税务代码卡;瑞典公民一出生就有一个1位数字的终身税务号码，此号码用于税务申报和一切经济活动;德国则
16、广泛采用企业鉴定号码等。 （二)实行税源的分类层次化管理 一方面,推行税源的分类层次化管理，实现税源管理精细化。具体机构的设置通常打破行政区划的限制，往往根据全国的经济区域、税源集中和分散程度、纳税户的不同层次以及税收情报的可获得程度（在中心城市）设置大区税务局(regionabueuotaxatio）及其下属派出机构以及若干税收征收(服务）中心。这样的机构设置格局更利于税务当局实施高效率的税源监控和管理。如美国国内收入局（irs）不是按区域或税种设置业务局，而是针对不同类型和规模的纳税人,设立工资与投资收益局、小企业与自雇业主局、大中型企业局、免税单位与政府单位局四个系列。不同的业务局又针对不同规模纳税人的特点,有不同的内设机构和派出机构模式。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型,并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性
