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1、云南路区域旧城改造的捆绑运作模式探析李佳林【摘要】随着青岛市城市化建设进程的加快、人民群众生活水平的提高,旧城区与城中村改造已是众望所归。但旧城改造涉及拆迁成本、拆迁难度等因素，资金投入量较大，历来是各地城市建设的重点和难点。云南路区域旧城改造采用了捆绑运作的模式，有效的解决了资金筹措，具有较好的示范作用和推广意义。【关键词】云南路 旧城改造 捆绑模式一、青岛市旧城改造的背景住房是居民的基本生活需求。“十五”以来，我国房地产市场发展十分迅速，呈现了过热的趋势，部分大城市房屋价格上涨过快，群众对于稳定房价、完善住房保障体系的呼声日益强烈。国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时指
2、出，房地产业对发展经济、改善人民群众住房条件有着重大作用，并把解决低收入家庭的住房问题放在了突出位置。改善低收入家庭的居住条件和生活环境，提高市民生活质量，是政府义不容辞的责任，是落实科学发展观和全面建设小康社会的迫切需要。青岛市也是全国房价涨幅最快的城市之一。由于房价快速增长，房价与收入比例失衡，超出了居民承受能力，造成了百姓“住房难、住房贵”的问题，广大老百姓反应强烈。尤其是因旧城区开发投入成本较大，近几年房地产项目多在新区域开发建设，旧城区的低收入家庭住房条件更是难以改善。老城区囿于历史的原因和空间的局限，很难采用与东部同样的模式进行发展，因而各类新设施的配套难以跟进，城区的面貌长期得不
3、到改善，房屋居住环境较为恶劣，使老城区与新城区之间形成了明显的差距。旧城改造是增强城市服务功能、让市区沿海东西部建设差异人民共享改革发展成果的民心工程,是拓展城区发展空间、拉动经济增长的重要途径。随着当前我国建设和谐社会这一发展理念的提出，青岛市市委、市政府对低收入家庭的住房问题更为重视，2007年青岛提出住房建设的工作目标，通过增加中低价位、中小套型住房的供应和控制住房销售价格,努力实现“两改、两增、两低、一稳定”的目标。旧城区、城中村改造是青岛市在城市土地资源和住房用地日趋紧缺的情况下,提出的富有创新性的增加住房供应量的最佳途径。对于盘活存量土地,缓解住房供求矛盾、稳定住房价格、改善住房困
4、难家庭住房问题,都有着非常积极的作用。二、青岛市旧城改造规模分析 “十五”以来,青岛市全面落实国家的房地产市场调控政策,采取措施不断加大住房建设力度,初步建立起了面向中低收入家庭的普通（限价）商品住房、经济适用住房、廉租住房的多层次住房供应保障体系,人民群众住房条件逐步改善。但从住房现状来看，市内四区居民人均住房水平仍不乐观。目前市内四区人均建筑面积10平方米以下的住户仍有约7.6万户，占市内四区居住总户数的13.3。针对当前旧城区、城中村的现状和部分群众住房条件依然较差的问题，青岛市“十一五”期间将加大旧城区和城中村改造力度，通过拆迁安置解决原住居民的住房困难，提供中低价位、中小套型住房改善
5、其他居民的住房条件。通过改造，改善城市面貌、完善城市功能、缩小南北差距，促进城市协调发展。目前青岛市内四区待改造旧城区共60片（见下图），“十一五”期间拟改造39片，占地面积265万平方米，拆迁居民4万户，拆迁建筑面积262万平方米，规划建筑面积603万平方米，除安置拆迁居民外尚可提供住房约35000万套。三、云南路区域改造前情况2007年青岛市确定在全市实施18个片区的旧城改造项目，其中市南区云南路片区是拆迁人口最多、面积最大、难度最高的项目。云南路片位于青岛市市南区西部，改造范围为北至观城路，西至滕县路、嘉祥路，南至汶上路、西藏路，东至寿张路。云南路片区占地约11公顷，现有居民约4622户
6、。该区域房屋建成于上世纪二三十年代，是青岛典型的里院式建筑，大部分建筑已有百年历史，建成期最短的也有60多年。群众居住条件比较差，平均住房面积2030平方米，最大房屋有四十多平方米，最小的只有八九平方米。由于几十年老房一直未再整修，大部分顶层建筑都有漏雨的现象。房屋缺乏基本的生活配套设施，安全隐患十分突出，存在房屋墙皮脱落、梁柱钢筋裸露、楼梯摇摇欲坠等众多问题，属于典型的“危旧”房屋。现住居民多为低收入家庭，云南路街道办事处约有200多家低保户，是市南区低保户数量最多的街道办事处。除了低保户，街道办辖区内的困难户还有四五百户。70的居民已搬到其他地区居住，原房屋用于出租或由亲戚朋友居住；剩余的
7、则为一些老居民。四、项目运作模式分析云南路区域旧城改造工程可分为两部分内容，即拆迁工程和新建工程。拆迁居民4622户，拆迁面积12.4万平方米；拆迁非住宅188处，拆迁面积2.5万平方米。通过测算，该区域拆迁补偿费用约6亿元。规划新建总建筑面积35万平方米，其中新建高层住宅42栋，建筑面积25.6万平方米；配套商业设施6.3万平方米；社区老年公寓1971平方米；托幼所1914平方米。通过测算，新建投资约11亿元。因此，云南路区域旧城改造总投资约17亿元。通过区域摸底调查，居民回迁率约为70，约3235户，安置面积需21万平方米；非住宅100回迁，安置面积2.5万平方米。项目可对外销售面积为7.
8、6万平方米,安置房补差及销售收入约12亿元。仅从该项目本身情况来看，收入难以弥补改造成本，亏损额高达5亿元。因此，采用何种运作模式解决旧城改造的效益问题，成为推进此类项目的难点。如采用过去那种通过“招拍挂”将拆迁、开发工程委托开发商实施的做法，将会导致开发成本被转嫁到拆迁户身上，使群众利益受损。为最大化地让改造区居民受益，青岛市在这次旧城改造的资金运用上做了全新尝试。为解决云南路片区改造成本高、亏损大的问题，青岛市提出了“移丰补欠、区内平衡”的工作思路,将云南路片与中岛组团进行捆绑式改造。此外，项目采取了政府主导拆迁、建设、安置的模式,由区政府出面担当拆迁人,到拆迁第一线直接面对群众,不以赢利
9、为目的,科学策划云南路片区的拆迁改造。中岛组团占地约23公顷，位于云南路西侧，主要是企业用地，拆迁范围内居民约763户。该地块紧靠主城区西部海岸，属于规划中的商务办公区，土地开发价值较高。青岛市决定把该地块收益全部用于对云南路片区的改造，云南路片区旧城改造资金问题迎刃而解,也解决了云南路片区改造成本高、收不抵支的问题。通过测算，中岛组团拆迁费用约17亿元，通过土地整理后对外出让可获得28亿元，满足了弥补云南路区域旧城改造亏损和偿还银行贷款资金成本的要求。项目采取捆绑的招标模式后，初步估算总投资高达48亿元。在市委、市政府多方协调和指导下,项目通过政府融资平台争取到国家开发银行的政策性贷款20亿
10、元。政府融资平台的巧妙运用,使旧城改造中关键性的资金瓶颈在拆迁前得到全部落实,确保了拆迁改造建设的顺利进行。项目运作流程见下图。五、旧城改造的资金难点分析目前,全国各地的旧城改造基本采用开发商作为开发主体的运作模式。出于商业利益和市场诉求等多方面的原因,作为开发主体的开发商在旧城改造中往往会将利益的天平向自身一方倾斜,因此这一模式诸多弊端也日渐显现。在这一模式下,旧城改造成为政府、地产商和居民利益之间的一种博弈,是在三者之间寻找平衡点。政府在这一常规模式下发挥的作用是指导或是引导开发商按照既定政策执行改造项目。从旧城改造发展过程来看，以前的旧城改造由于不是市场行为的集中供地，而大量是开发商与特
11、困企业自有土地联合统建开发，因此其规模为以单栋式零星开发多，缺乏整体性，投资结构单一。而且，此类模式对住宅开发品牌化、品质化意识不强，成片开发规模不大。随着旧城改造力度的加大，成片开发建设，开发商投资成本大，由于老城区老城区人口稠密、基础设施配套欠帐，拆迁成本高，利润空间小，一定程度上影响了开发商投资的积极性，导致旧城改造引进资金困难。因此，融资难是旧城改造中面临的一个突出问题,因为资金投入与市场回报之间利益博弈,很多开发商对拆迁安置住房退而远之。六、旧城改造采用“捆绑模式”的合理性分析旧城改造历来是各地城市建设的重点和难点，一些地区也曾出现“好地块抢破头，差地块没人要”的情况。为了改变这种“
12、吃完肥肉光剩骨头”的状况，2002年青岛市以关于城中村（居）改造项目招拍挂工作有关问题的通知，提出按照移丰补歉的原则，将亏损地块与赢利地块捆绑，科学设定改造项目。各区市在旧城改造中，应综合测算拆迁安置成本和净地价值。总体改造方案报市城中村（居）改造工作领导小组批准后，区市政府应当会同或组织建设、国土、规划等有关部门对城中村（居）和旧城改造用地按项目进行划分，按照移丰补歉的原则，将亏损地块与赢利地块捆绑，科学设定改造项目。理顺资金运转渠道，土地收益实行专款专用，主要用于公共基础设施统一配套等费用。此种模式最早是青岛开发区率先实施，青岛市对旧城改造模式进行规范后予以推广。采用“捆绑模式”，其内涵指
13、将旧城改造中用于融资的商品房开发利用土地使用权出让和安置房的代建权捆绑进行公开招标，由中标单位组织开发建设，以此来实现三个一次性，即一次性拆迁、一次性建设和一次性安置。通过几年的运行探索，云南路片区旧城改造模式已经成为比较成熟的捆绑运作方式。同时，云南路片区捆绑模式改造过程中，进一步强化了政府在改善民生满足居民住房诉求方面的主导作用,政府作为拆迁人,站在了拆迁的第一线,从开始由拆迁到建设,再到居民回迁,完全由政府主导。即便是在市场化运作情况下也始终坚持住了政府的绝对主导,这将从根本上最大限度地保障拆迁居民的利益,使广大中低收入家庭的住房条件大为改善,使住房的社会保障职能、公共服务功能真正回归。
14、我院作为项目的咨询单位，主要是为业主编制项目可行性报告，协助业主通过国家开发银行的贷款审批工作，并为业主提供详细的资金运作流程服务，通过实时跟踪项目运作的不同阶段，分析项目的资金需求、盈亏情况，为业主控制成本奠定基础。项目组在编制过程中与业主、国家开发银行进行了多次沟通，并就项目可行性研究报告进行了多轮探讨交流，针对开发银行对报告的市场分析、资金筹措与投资计划、财务评价等篇章的要求进行了详细分析、论证，使报告顺利通过了开发银行的审核。而且，考虑到业主是非房地产开发单位，对项目的资金运作流程了解不足，项目组进行了相关咨询服务，协助业主制定了翔实的投资计划，满足了业主多样化的咨询需求。笔者认为，通过云南路项目的运作，青岛市积累了采用“捆绑模式”改造旧城区的成功经验，对加快整个市区的旧城改造起到了良好的示范作用。除此之外，通过确定国资公司作为项目法人，项目的实施可平衡房地产市场的发展，而且项目盈余资金可用于下一个旧城改造项目的运作。9
