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1、调查与决策连片示范 扎实推进新农村建设调查与决策连片示范扎实推进新农村建设总第353期 调查与决策（内参） 第21期 连片示范扎实推进新农村建设 -广安区创新以工代赈工作的实践与探索 中共四川省委政策研究室调研组 近几年来，广安区深入践行科学发展观，以连片示范为抓手，推进产业发展、农民致富，走出了丘区以工代赈的新路子。就此，近日我室到广安区进行了专题调研。我们认为，广安区的做法，可学可用，对我省搞好以工代赈，推进新农村建设具有借鉴意义和推广价值。 一、背景及成效 以工代赈，即以务工代替赈济。自1984年以来，以工代赈一直是我国农村实行的一项特殊扶贫政策和救济措施，其资金是无偿的。四川全省151
2、个省贫县长期以来都在使用以工代赈资金，资金使用小、多、散、撒胡椒面，村村点火，户户亮光，但几乎都不能很好地改变贫困面貌。如何按照科学发展观的要求，探索体现农民意愿、集中使用项目资金、整合资源，帮助农民致富的新路子，一直是困扰我省以工代赈扶贫发展的一大难题。广安区的探索正是在这样的背景下应运而生的。 广安区地处四川东部、华蓥山中段，幅员面积1536平方公里，丘陵地貌特征突出；总人口125万，其中农业人口103万，是典型的农业大县。连片示范前，广安区实行的是遍地开花式的以工代赈扶贫，对当地农民来说，仅有一点实惠，既没有增收项目，更没有致富产业，多数人靠外出务工实现增收，农村3860现象日益严重，贫
3、困人口较多。同时，农村精神文明建设和社会治安状况不尽人意，新农村建设面临困境。连片示范后的两年多来，通过理念、机制和方式的创新，以工代赈走出了新路子，取得了显著成效。 实现了农民增收大增速。全区贫困人口从2007年的5.6万人迅速减至2008年的4.04万人，是减贫速度最快的时期。示范区农民人均纯收入从2007年的1392元增长到2008年的3104元，预计到2009年底，示范区内农民人均纯收入将达5500元，高出全区平均水平1000余元。 实现了基础设施大改善。示范区基本村村通公路、组院通便民路，高效农田的比例占到试范区耕地面积的30%以上，农业综合生产能力大幅提高。 实现了发展能力大增强。
4、示范的每个村形成了1-2种骨干增收产业，一乡一业、一村一品的产业格局初步形成，龙安柚和无公害蔬菜产业带渐具规模，产业结构调整比例由过去的10%升至现在的近40%。 实现了村容村貌和精神文明的大改观。示范区人居环境不断改善，乡风不断文明，农民素质大幅提高，不再等、靠、要，积极融入市场，学习科技种田，主体意识明显增强，自主参与建设和管理村务的积极性空前高涨，社会主义新农村建设进入良性发展。 二、主要做法 （一）抓创新，激发农民主体作用。 广安区以践行科学发展观为重要契机，以理念创新作为以工代赈工作的切入点，对全区以工代赈工作实施20多年来的成效和教训进行了深刻反思和总结。按照省以工代赈办提出的新时
5、期工作创新的要求，区委区政府认为只有在理念上进行一场大革命，才能在实施机制和操作上进行创新；只有激发农民的主体作用，最终才能提高以工代赈资金的投资经济效益和扶贫社会效益，使资金投入达到效益最大化。在实际工作中，区委区政府坚持把尊重农民意愿放在首位，把知情权、决策权、参与权、监督权交给农民，做到政府引导而不主导、领办而不包办。政府与村民签定建设公约，凡是能够由村民自主建设的，政府一律不插手，凡是村民可参与建设的，政府一律不包办，凡是该由村民决定的，政府一律不干预，切实把尊重农民意愿贯穿于以工代赈建设全过程，充分调动了农民参与以工代赈建设的积极性和创造性。 （二）抓示范，连片开发整体推进 示范村起
6、好步。2007年，广安区在城郊结合部的广门乡、枣山镇、广福街道办3个集中连片的6个村搞试点建设，采取3+1模式（3指路、水、土三项基础设施建设；1指产业发展），以以工代赈项目为引子，配套扶贫开发、新农村建设等财政补助资金，采取以奖代补方式集中投入，在示范村修建公路16.8公里、排灌渠7.9公里、蓄水池和山平塘89口，改造中低产田土3820亩，实施五改三建588户，极大地改善了示范村群众的生产生活条件。 示范片选好路。在巩固示范村建设成果基础上，2008年，按照省以工代赈办建设一线、带动一片思路，广安区把示范村扩大为示范片，将协兴镇、龙安乡、大龙乡、浓溪镇四个乡镇94.5平方公里的区域作为示范片
7、，新规划21个新农村建设重点村，与原示范村连成一体，实现滚动发展。集中连片发展优质蔬菜1.5万亩、优质龙安柚2万亩，使区域农业综合生产能力明显提高，骨干优势增收产业规模初显，农民尝到了选好项目、发展产业的甜头。 示范园上规模。2009年，广安区将护安、观塘、代市、虎城三镇一乡178.4平方公里的丘区现代农业园作为推动以工代赈工作的重要载体，按照项目建园、市场运作、公司经营、滚动发展的思路，围绕高效益、可控性、信息化、可持续目标，采取小田并大田、小土并大土、薄土改厚土等办法，强力推动现代农业园区建设上规模。新建可控式联栋钢架大棚和标配钢架大棚4000个，规模发展绿色蔬菜5000余亩，园区农产品附
8、加值有效增加，产出效益不断提升。建设中的观塘现代农业园区拟建10万亩规模，定位于全省丘陵地区现代设施农业的标准展示区、体制机制创新的政策孵化区、农民快速致富的增收样板区，聚集了极大的发展潜力。 （三）抓整合，形成建设合力 整合发展规划。广安区以工代赈建设由示范点到示范片再到示范园，步步科学规划。示范点领导规划，示范片多部门研讨，示范园专家论证。对各方面的规划，都强调规划的科学性、布局的合理性、发展的持续性。特别是示范园的建设，按照规划先行原则，以项目建设为依托，高标准完成了全区新农村建设总体规划，并配套编制了基础设施建设、村居建设、产业发展布局等各项子规划，以优质的规划引领全区的以工代赈项目。
9、近3年来，规划实施的82个新农村重点村实现了整体相融、连成一体，辐射面积达390余平方公里。 整合发展产业。按照为卖而产，为赚而卖的产业发展思路，引导业主和农民围着市场转、盯着市场干。通过发展订单占市场、运用网络引市场、争取支持拓市场、做优品牌争市场等形式，提高农产品商品率，提升农业产业化水平和产出效益。现已引进香港、重庆等地营销大户建立起常年适销对路的海椒、西红柿、香芋、莲藕等精细蔬菜4.5万亩。现代农业园区内龙安柚产业带、蔬菜产业带、林下养殖产业带，农家旅游带初具规模，抵御市场风险的能力不断增强。 整合部门资源。建立项目打捆机制，以滚雪球方式，整合区内发改局、财政局、农业局、交通局、国土局
10、、水利局等10多个部门的农业开发、移民后扶、标准良田建设、通达工程、土地整治、水土保持等项目和资金，集中人、财、物等资源优势推动示范建设，打破了以前按部门分工不能涉入以工代赈的禁区。 （四）抓保障，夯实发展基础 组织保障。全区成立了以工代赈建设领导小组，由区委书记担任组长，对当年目标任务进行逐一细化，层层落实领导工作责任，做到了领导、责任、目标、考核四落实，确保以工代赈项目稳步、高效推进。 政策保障。在用好国家和省市扶贫支农政策基础上，研究各部门有关三农的政策，制定了广安区发展现代农业奖励扶持办法。在示范区实行一系列有利于促进以工代赈建设的土地、金融、税收等优惠政策，将一切有利于三农工作的资源
11、引向农村、发展农业、服务农民。 资金保障。在确保项目资金管理权限不变、项目补贴机制不变、部门职责不变的前提下，因地制宜整合项目，集中投放，将国家和省市涉农项目资金向示范区倾斜，改变过去插花点缀式的投放现状，有效提高了项目资金的使用效益。如现代农业园区先后整合了10多个项目资金6000多万元，带动农户自主投入达2000多万元，累加集合效应和示范带动效应凸显。 人才保障。实施人才工程，吸引优秀大学生、区乡机关干部、外来业主到园区担任村干部，充当农村经济发展领头雁，带领农民致富。打破身份限制，在全区遴选17名具备现代农业知识和先进管理理念的干部，充实到园区管委会工作，负责园区建设和经营，推动园区加快
12、发展。 监督保障。坚持以工代赈资金的安排做到十个不投入，严禁乱用资金；认真落实三权，强化群众监督，对完工项目交给群众评判；开展交叉检查和交叉验收，互相监督。全区自开展以工代赈示范建设以来，没有一起违纪违规案件发生，没有倒下一个干部。 三、几点建议 1应充分整合省级部门资源。全省以工代赈资金额度有限，应把全省各涉农部门支持产业发展的资金整合起来，由省政府明确一个省级部门来牵头负责协调。具体操作上，由各项目需求县每年11月底上报次年项目实施方案，通过省级部门协调会确定年度统筹安排的项目和金额。 2取消县级财政资金配套的规定。我省使用以工代赈建设资金的省级贫困县地方财政实力薄弱。目前，在实施以工代赈
13、建设项目时，要求县级财政要配套建设资金，这部分资金往往不能及时足额到位，影响了建设进程。应从实际出发，取消以工代赈要求县级地方财政的资金配套规定，确保建设资金真正落实。 3适当提高部分项目资金补贴标准。目前，我省以工代赈建设在项目资金补贴上仍执行2005年制定的标准。这几年来，由于物价上涨了40%左右、劳动力价格上涨了30%左右，导致很多项目实施困难，数量和质量都难以保证。如按2005年的标准，村级公路建设补贴标准是10万元/公里，而现在的建设成本是20-30万元/公里。 4强化对农民的技能培养。提高贫困地区人口的生存能力、生产能力和发展能力，核心是提高农民的技能和素质。应在我省以工代赈示范的地区、县区建立农业技术培训学校，加大对农民的培训力度。 负责人：向荣东 成员：任晓波（执笔）李梅 (提供单位:发布时间:2009-07-15 录入用户：admin-swzys)
