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1、浅议乡镇机构改革的难点与对策摘要】乡镇机构改革，是关系到乡镇干部及基层事业单位去留的改革，其意义重大。推进乡镇机构改革，把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，是当前深化农村改革的重大步骤，是保护农民利益，促进农村社会进步的重要途径。本文针对我国乡镇机构改革的现状，分析了乡镇机构改革所面临的种种矛盾及原因，寻求推进乡镇机构改革的对策思路，希望从根本上消除制约农村发展的体制性障碍，可以更好地为农村发展创造良好的外部环境。关键词 乡镇 政府 群众 农村 债务 一、乡镇机构改革难点及原因分析(一)城乡差异拉大，农民群众不满意乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工作，计
2、划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作，长期如此，行政干预是政府工作的主要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。 改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。1、职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。2、事务难应付。由于上下机构改革不协调，“上面千根线，下面一针穿”，减人难减事的矛盾十分突出。3、干部难适应。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应，感到工作无所适从。为群众办好事、办实事有愿望没能力，有
3、想法没办法，心有余而力不足。城乡差异较大，造成农民群众心理上的不平衡，突出表现在：一是收入差距大。近几年，虽然在增加农民收入方面做了不少工作，但干部职工的工资也在不断上调，收入差距仍然较大，干部职工平均年收入远远高于大部分农民。部分农民对此感到不平衡，不理解。二是城乡基础设施建设差异大。城区的基础设施往往都是县里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施建设却往往要农民群众自己筹集相当一部分资金来解决。随着经济的不断发展，城区面貌可谓年年有变化，但乡村基础设施却几年难有一个大的变化，长年下来造成农民群众心理不平衡。 (二)遗留问题消化难，干部心理不平衡我国历次的政府机构改革取得了很大成效，但成效
4、离人们的预期以及经济社会发展的需要尚有不少差距，许多时候还未能跳出“精简纪80年代以来，随着我们国家改革开放的深入，国民经济有了很大发展，在计划经济体制下，大量的社会事务都由政府直接承担，由于人少事多，公共管理职能不能有效到位，乡镇机构聘请大量临时人员来从事公共管理。一些基层单位的领导趁机安排自己的“关系”，并予以转正，成为国家工作人员。乡镇机构中还有个别合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性。对乡镇机构改革来说，这就是难点。二是遗留问题处理难。 乡镇综合配套改革前，乡镇的“七站八所”由县主管局管理，乡镇政府主要是事权。县管时期，人员进编，都由主管局决定。在这种人事管
5、理体制下，必然会出现超编进人和违规进人现象。三是各项待遇落实难。干部职工的待遇难得到落实，养老保险和医疗保险拖欠现象严重，职工对自己年老后的生活充满担忧。四是清退人员补偿难。改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及经济补偿。根据中华人民共和国劳动保障法规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的成本没有着落，无法落实。这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的现象。 (三)干部作风不踏实，伤害群众的感情。部分干部素质不高，作风不实。一是不善于做耐心细致的工作，过去少数干部存在的“动不动，三分钟”等粗蛮作风，较长一段时间伤害过群众的感情。二是处事不公，很多农
6、民有怨气，“一碗水端平”是农民群众的共同心声，绝大部分农民不埋怨政策的严厉，而是对有些事情不能“一碗水端平”恨之入骨，处事不公成为影响农村社会稳定的重要因素。 (四)基层组织不强。农民群众不信任随着市场经济发展的不断深人，农村税费改革的影响，乡级组织“有人管事，有钱办事，有章理事”的作用反而在弱化。在“有钱办事”方面，上级转移支付仅够维持乡镇正常开支，乡镇政府在筹钱为群众办公益事业方面能力十分有限，对不少弱势群众“上学难、就医难”爱莫能助。久而久之，群众对基层组织的依靠和信任度大打折扣。二乡镇机构改革后存在的问题 乡镇机构改革涉及到数百万乡镇干部职工的切身利益，倍受关注。新一轮乡镇机构改革如何
7、改，改到什么程度，成为社会普遍关注的热点。从2004年，开始乡镇机构改革试点以来，既有成功经验，也有不足之处。新一轮乡镇机构在总结成功经验的基础上，出台了中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见。 （一）部分干部思想包袱较重，工作主动性差。乡镇机构改革后，工作人员的工作积极性有了很大的提高，工作方式方法也有了很大的改进，但也存在一定的问题。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上的表现明显不适应，工作无所适从。 (二)群众自我意识逐渐增强。乡镇机构改革，不仅使农民负担明显减轻，而且将农村改革引向了深入。由于它涉及农村社会各方面利益的调整
8、，对农村的发展产生了巨大而深远的影响，也引起了广大乡村干部和农民的心态变化。农村一家一户的自主经营模式，使得农村成员在经济上和政治上对于乡镇政权组织的依赖性相对减弱。 (三)乡镇责任分解难以落实乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。乡镇机构改革主要是对众多的乡镇一级机构，并不牵扯到县一级单位。乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县一级及更高层级的管理机构并没有对口，人员比原来减少，事却没减轻。许多原来部门的业务一下集中到新单位，每个主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，各种检查接连
9、不断，减人减事的初衷并没能达到。乡镇是国家最基层一级政权，是农村改革发展的“桥头堡”。“上面千条线，下面一根针”。乡镇是“麻雀虽小五脏俱全”。长期以来，大包大揽式的乡镇管理职能，不可避免地存在越位、错位、缺位等问题，“不该管的也管了，该管的也没管好”。有的乡镇党委书记不无感慨地说，现在乡镇是责任无限大，权力无限小。乡镇职能定位不清晰，造成乡镇履职的不到位。新一轮乡镇机构改革将乡镇职能首次清晰表述：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。乡镇在机构改革后，能否切实履行好这四项职能，我们将拭目以待。现在乡镇很大的一个难题就是债
10、务问题。长期以来，由于各种原因，债务不断增加，已经威胁到乡镇机构的正常运转。做事要钱，不做事也要钱，钱从哪里来，对紧张的乡镇政府来说简直就是一筹莫展，借债保运转是以农业为主的乡镇保运转的唯一途径。多年来，债务形成主要有以下几个方面：一是政府直接债务。为了完成责任书考核的各项工作任务，这些年来乡镇政府借债搞一些重点工作，如小康住宅建设、温棚建设、养殖小区建设等工程。二是政府职能延伸形成的债务。主要有“普九”债务、教育比例划债、防汛购物用工债务、重大事故赔付、农业结构调整付出的成本、修路等。三是政府接管债务。1999年农村合作基金会关闭后，乡镇政府将其所有资产，往来进行了接管，成立了债管中心，所有
11、债务由政府来偿还，这都增加了债务总额。多年来，能否在规定的时间内完成“三提五统”和农业税及特产税的征缴任务是决定乡镇干部升迁和政绩考核的主要依据，有些乡镇在未能及时完税的情况下，采取借本付息的方式举债上缴完成任务，年复一年，本息如雪球一样越滚越大。三、乡镇机构改革的对策(一)认真落实“三农”工作各项惠农政策。又好又快加强农村经济发展发展是稳定的基础。要认真贯彻落实中央关于“三农”工作各项惠农政策，继续推进农业产业化，大力发展效益农业和现代农业，培育农业龙头企业，扶持发展农产品加工业。要切实搞好乡村组织规划，积极筹措资金，强化农村基础设施建设，多为农民群众着想，多办实事好事。让农民年年有看得见的
12、变化，不断地让农民充分享受城乡统筹发展的实惠，不再为农村的基础设施建设 “买单”，让农民感觉到农村更是安心生产生活之地。要加快职业技术培训基地建设，培养一批懂技术、有专长的新型农民，努力提高农民素质，加快转移农村富余劳动力步伐，千方百计增加农民收入。要坚决执行农村税费改革，切实减轻农民负担，大力开辟农村消费市场，扩大农村消费拉动，加强农村公共服务建设，加快发展农村教育、卫生和文化等事业，切实改善农村生产生活条件。要进一步完善农村土地流转制度，健全对被征地农民的合理补偿机制和安置机制，为农村社会稳定打好坚实基础。 (二)大力加强基层组织建设，重新定位乡镇职能。加强基层组织建设，首先要将乡镇的职能
13、重新定位，并以明确行政许可法为依据，改变责任无限大，权力无限小的现状。一是科学定位，解决“路往哪里走”的问题，找准乡镇职能重新定位的出发点。在市场经济条件下，乡镇职能应转到抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。在工作重点上，要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会，促进农村社会全面进步。要理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。 二是要转变观念，解决乡镇“事该怎么干”的问题，找准乡镇职能转变的中心点。学会依靠市场配置技术、人才、资金等生产要素，积极为
14、农民把产品转为商品牵线搭桥、创造条件，引导农民进入市场。要树立民本观念，由行政推动型向优质服务型转变，走示范引导的路子。加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，及时提供产前、产中、产后服务。要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，走社会化的路子。要树立民主法制观念，变人治为依法行政、民主管理，走民主化、法制化的路子。三是加强培训，解决乡镇“队伍怎么带”的问题，找准干部队伍建设的新路子。乡镇干部要注重学习党的路线、方针、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指导实践。要由权力型向能力型转变，不断提高领导的工作能力。要学会用说服、教育和示范引导等方法，做好
15、群众工作。要由指挥型向示范型转变，不断提高领导经济发展的能力。要由随意型向规范型转变，不断提高依法行政的能力。乡镇干部要不断强化法律意识，学习法律知识，用法律规范自己的言行，不断提高依法行政的水平。要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。 (三)完善责任考核体系，将维稳工作纳入新农村建设目标管理。一是“一把手”责任机制。把农村维稳工作做为“一把手”工程来实施，层层建立组织领导机构，党政一把手担任领导小组组长，为“第一责任人”。主要领导亲自抓、负总责，分管领导深入抓、具体负责，班子成员一起抓、共同负责。二是沟通协作机制。要加强上下级之间，乡村和站所之间的经常性沟通协作，定期召开工作会议听取情况汇报，挖掘发现问题，研究措施，总结推广典型，切实做到工作日常化、制度化、规范化，全面提升工作水平。三是人财物保障机制。着力加强群
