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1、农村中小学布局调整的公正性反思摘要：农村中小学布局调整政策在推行过程中对一部分人的正当权益造成了侵害。究其原因，一些地方政府在功利主义思想的指引下，将学校布局调整政策的价值取向异化为“效益至上”。“效益至上”引领下的农村学校布局调整具有过度追求规模效益、行政干预简单粗暴、撤并程序严重失范、盲目崇拜速度与数量等实践特征。为了扭转这种局面，农村中小学布局调整应把公正作为价值追求。促进农村中小学布局调整公正化必须回归“以生为本”的教育本位，强化对其程序的法律规范，加强监测与评估，完善对利益受损方的利益补偿实践。关键词：布局调整；价值取向；效益至上；公正一、问题提出20世纪90年代中期以来，随着我国城
2、镇化水平不断提高与农村地区学龄人口持续减少，以往“一村一校”的农村中小学布局弊端日渐显现：农村生源严重不足、学校布局分散、学校运行管理成本高、教育资源浪费、教学质量不高，以及硬件设备简单陈旧等一系列问题。为了合理有效地解决这些弊端，促进基础教育均衡发展，我国启动了以“撤点并校”为导向的大规模农村学校布局调整工作。2001年出台的国务院关于基础教育改革与发展的决定（以下简称决定）明确提出要因地制宜调整农村义务教育学校布局。此后，国务院、财政部与教育部相应地颁发了关于完善农村义务教育管理体制的通知、中小学布局调整专项资金管理办法等一系列相关文件，进一步推动了农村中小学布局调整，各地政府也都加快了布
3、局调整的步伐。据研究统计，从2000年到2022年，“小学数量减少了31.24万所，减幅为56.43%；小学在校生数量减少了3086.88万人，减幅为23.72%；普通初中数量减少了0.98万所，减幅为15.43%；初中在校生减少了1189.49万人，减幅为19.01%。”1由此可知，农村中小学布局调整的力度之大、范围之广是非常罕见的。大规模的农村学校布局调整虽然取得一些显著成效，但同时也给偏远地区的农村义务教育阶段学生造成多方面的不利影响。首先，农村中小学的大规模撤并致使农村中小学生家校空间距离扩大，上学过程中的安全隐患增加，部分学生因交通、饮食与住宿所产生的家庭经济负担相较于以往也要加重很
4、多。这些都直接引发了农村中小学生辍学率的回潮。其次，部分农村学生在学校撤并后被迫常年寄宿于学校，与父母亲人缺乏情感交流。经常性的情感缺失不仅弱化了家庭教育，同时也可能造成儿童“对家庭和家人的关爱逐渐淡化甚至忘记，与家长情感变得比较淡漠，呈现出家庭认知的不良化倾向”2。最后，一些农村学校和教学点撤并之后被集中到人口相对密集的城镇，其结果是“大班额”班级的大量涌现。这势必造成课堂教学互动减少与信息反馈削弱，生均关注度降低，师生之间的关系也会逐渐疏远，长此以往，教学质量必然会下降。农村中小学布局调整作为一项公共教育政策，其出发点毋庸置疑在于提高农村学校办学质量，促进基础教育均衡发展，但是为何在推行过
5、程中会对部分地区农村中小学学生的正当权益造成如此之多的负面影响呢？究其原因，可能是多方面的，但主要的还在于农村中小学布局调整价值取向的异化。二、效益至上：农村中小学布局调整价值取向的异化任何一项公共政策的制定与执行都需要以某种特定的价值取向为基础，价值取向“直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公平的程度”3。也就是说，价值取向不同，要实现的目标不同，行动方向及其结果也会不同。长期以来，“效率优先，兼顾公平”一直是农村中小学布局调整政策制定的主流价值取向。首先，中央政策文本明确了农村中小学布局调整的首要目的在于优化教育资源配置，提高农村学校办学效益，即经济效益取向追求效率。
6、决定明确要求：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”教育部、财政部关于报送中小学布局结构调整规划的通知也强调“通过调整中小学网点布局，合理配置教育资源，减少中小学校数量，扩大校均规模，提高教学质量和教育投资效益”其次，政策文本也要求兼顾保障农村中小学生的受教育权益，即公平价值取向。决定接着指出：“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”“效率优先，兼顾公平”是中国改革开放初期在经济分配领域所倡导的一种价值取向。历史地看，这一价值取向促进了改革开放初期的经济社会发展需求
7、，也反映了当时人们对于公正问题的理解。于是，这一价值理念逐渐超越于经济分配领域，广泛地应用于其他领域。然而，随着经济社会的不断发展与人们的认识水平的逐步提高，越来越多的人开始对“效率优先，兼顾公平”这一价值取向的适用性产生质疑。因为，“效率优先，兼顾公平”暗含两层含义：其一，在效率与公平关系的处理上，效益无疑是第一位的，公平在此基础上可以而且应该被兼顾；其二，当经济效益与公平问题发生抵触、矛盾甚至是对立的时候，应当首先考虑的是前者而不是后者，推至极端，有时甚至为了确保“经济效益”可以暂时牺牲“公平”4。这就对一部分人的合理权益造成不公正的侵害。因此，这一价值取向也并不适用于教育领域。因为教育是
8、一种公益事业，它倡导任何人都应得到公平公正的对待，绝不允许以一部分人的正当教育权益为代价去换取另一部分人权益的增长。农村中小学布局调整作为一项重大的教育改革政策，它理应给予公正以优先关注。然而，在农村中小学布局调整政策的执行过程中，一些地方政府很自然地将“效率优先，兼顾公平”主观解读为“效益至上”，背离教育政策的本质与初衷，造成对教育公平关注较少，甚至是置若罔闻。因为，在一些地方政府政策执行的过程中，效率与公平在他们看来是相互抵触、对立的，以牺牲公平为代价换取教育经济效益与晋升资本成为地方政府“最理性”的选择。之所以说效率与公平是相互抵触的，是因为农村中小学布局调整政策出台的主要动因在于20世
9、纪末农村税费改革的推行，而农村税费改革确立了对“财权上移”、“事权置留”的中央与地方事权关系的重新规划，造成事权与财权严重不对称，且矛盾主要集中在事权最大化、财权最小化的区县政府身上5。这样的事权结构为央地政府利益博弈埋下了伏笔。因此，当中央政府部门出台农村学校布局调整政策之时，其初衷本在于提高农村学校办学效益，促进教育公平发展。而一些财力不足的地方政府迫于财政压力，则希望通过农村中小学布局调整扩大学校办学规模，提高教育资源利用效率，降低生均成本。在此境遇下，一些地方政府偏离了中央政策的初衷，代之以“效益至上”的价值取向，盲目地对农村中小学进行大规模、运动式的撤并，以最大限度地攫取经济效益为目标指向，而对农村中小学学生的公平权益关注甚少，因为此时对公平的关注会阻碍经济效益追求的步伐。如此一来，既节约了大量的教育财政投入，也在形式上完成甚至是超额完成了中央政府的行政任务要求。
