房地产长效机制的构建

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1、房地产长效机制的构建一、引言 1998 年房地产市场化改革以来，我国房地产行业得到了 突 飞猛进的发展。 随着房地产行业产值的不断壮大， 牵扯的相关行 业越 来越广泛， 不仅极大地影响着我国宏观经济的运行， 还和我 国居民生产 生活紧密相关。 尽管房地产的快速发展对满足人们日 益增长的居住需 求， 带动上下游产业的发展和推动国民经济增长 等方面起到了积极的作 用。 但近二十年来商品住房价格的不断上 涨，不仅对我国经济的进一步 发展埋下了隐患， 还给居民的生活 带来了沉重的压力。为应对住房价格的持续上涨， 政府为相继出台了一系列的房 地产市 场调控政策，诸如“国五条”“国八条”“国十五 条”“国

2、十三条”“新 国十条”等一再被媒体称为“史上最严 厉”的调控政策。 然而令人遗憾 的是， 往往这些调控政策只在刚 出台时能够给房地产市场降降温， 但很 快， 住房价格就会得到恢 复甚至出现报复性的反弹。 事实证明， 这些政 策不仅不能够很好 地调控房价， 抑制房地产市场过度投资， 甚至还加剧 了房地产市 场的波动。近年来， 特别是十八大以来， 中央政府多次在一些重要会议 和文 件、报告中提出要加快建立房地产长效机制的问题。 在 2016 年 12 月 14 日至 16 日的中央经济工作会议以及 2017 年 3 月召开 的中央财经 ?I 导小 组第十五次会议都在强调：“房地产市场的 发展同我国

3、经济发展、 金融 体系的安全紧密联系在一起； 要实现 房地产市场的长期稳定健康发展， 需要构建系统性的房地产宏观 调控的长效机制”。 2017 年我国 19 大报 告中，讲到“房子是用 来住的， 不是用来炒的”“应在住房制度的基础 上， 建立与之配 套的土地、金融、税收、法制及市场监管等制度，以建 立房地产 市场发展的长效机制”。房地产长效机制的建立， 离不开中央政府的政策制定和路线 规划， 更需要地方政府的积极配合和对政策的贯彻执行。 本文希 望通过分析过 往地方政府在我国房地产市场发展中的利益诉求 和表现，并为地方政府在 我国房地产市场长效机制的建立过程中 扮演积极重要的角色提供建议。二、

4、地方政府在房地产市场上的利益诉求 大量的分析地方政府行 为的文献指出地方政府的利益主要 有辖区内公民福利、财政收入增加和政 治晋升（周黎安，2007；陶然等， 2010）。而在我国，由于是由上至下的政治体制，地方 政府的 行为主要受到扩大财政收入和政治晋升的激励。1. 增加财政收入的激励。 1994 年分税制改革重新划分了中 央和地 方的收支责任， 这造成了中央和地方的财政收支状况立马 发生了显著的 变化。 在财力划分上， 中央财政收入占全国财政收 入的比重从 1993 年 的 21.9%激增到 1994 年的 55.7%。此后中央财政收入占全国财政收入的 比重基本稳定在50%- 55%之间。

5、在事权划分上，中央政府仅承担了越 20%的支出事务。财政与事权 的不匹 配， 造成地方政府财力的缺口十分严重。 为满足地方政府 履行政府职能 所需的财力， 地方政府具有强烈的创收动机 （贾俊 雪和郭庆旺， 2008）。而土地作为地方政府的重要资产，随着我国房地产市场化的推 进， 房地产市场的蓬勃发展和商品住房价格 的上升，土地出让获得的土地出让金越来越成为地方政府财政收 入的主要来源。 据国土资源部数据 显示， 我国土地出让金规模不 断扩大，从2001年的1 295.89亿元，占 当年全国GDP勺1.37%,占当年地方本级财政收入的18.9%，逐渐上涨到 2014年的3.44万亿元，占当年全国

6、GDP勺8.3%，占当年地方本级财政 收入的 45%。地方政府对土地出让金的依赖性不断提高。与此同时，与 房地产直接相关的税收收入在地方政府的总的税收收入中的比 重也逐渐增 加。据中国统计年鉴的数据显示，在 2016年我国房产税、耕地占用税、 土地增值税、契税以及城镇土地使用税这几 类与房地产直接相关的税收收 入总和占到了地方收入总和的近 20%。因此可以说，房地产市场的兴衰在 很大程度上关系到地方 政府的财政收入规模，地方政府有很强的动机去干 预房地产市 场。2. 政治晋升的激励。 20世纪 80年代以来，我国地方官员的晋升 标准逐渐由过去的以政治表现为主转变为以经济绩效为 主，地方经济增长

7、 在很大程度上左右着地方官员的升迁机会。 随 着房地产市场的发展， 房 地产越来越成为拉动地方投资， 就业和 经济增长的重要动力之一。 数据显示， 房地产企业开发投资额从 1998年的 2.8 万亿元快速上涨到 2016年 60.6万亿元，约占全 社会固定资产完成额的 17%。地产企业的开发投资带来的定资 本形成不仅会直接进入支出法的国内生产总值的资本形成总额， 同时由于其存续和折旧时间长， 对经济发展的后续影响也非常 大。同时，商品房销售额占国内生产总值的比重呈现持续上涨的态势，占GDP勺比重从1998年的2.9%持续上涨到15.8%。此外，房地产行业的蓬勃发展也提供了大量的就业机会。 20

8、03 年2016 年，房地产企业总就业人数从 82 万多人增加到 275 万人。如果 考虑到房 地产行业带动的相关上下游产业如中介服务、 装修、建 筑业、建材制造 业等行业，提供的居民就业机会就更为庞大。由 此可见， 通过促进房地 产行业的发展， 地方政府能够使得当地经 济较快发展，获得较快的 GDP 增长，地方政府官员从而能够得到 更多的晋升机会。三、地方政府在房地产市场上的表现如上一节所述， 地方政府具有很大的动机去干预本地房地产 市场的 发展。具体干预的表现可以归纳为以下几点： 1. 低价大量供应工业用地， 压缩商业用地额度。 地方政府为了吸引 企业投 资， 一方面加大道路等基础设施建设

9、， 做好辖区内的配套 服务，提供税 收优惠政策。另一方面，更是以稀缺的土地资源作 为政策工具进行招商引 资， 低价甚至无偿提供厂房用地。 然而在 土地有限且中央政府对新增建 设用地进行严格的总量控制的背 景下，地方工业用地的大量供应必然会压 缩商业用地额度。 在此 种供地模式下， 一方面，不仅吸引资本投资， 降 低工业生产成本， 促进当地工业发展，带动地区 GDP 的增长（范剑勇 等，2015）; 另一方面， 有限的商业用地供应， 在市场化的“招拍挂”的 竞买 手段下， 价格被大幅推高， 地方政府可以从中获得高额的土地出 让 金收入，但也造成商品住房的成本上升，推高住房价格。2. 减少保障房的

10、供给。保障房建设作为改善中低收入及困 难群体基 本居住条件的一项国家重要民生工程， 近年来， 中央政 府一再出台一系 列的保障住房优惠政策， 但地方政府的具体落实 却表现的很不尽人意。减少、延迟或取消经济适用房、政策性租 赁住房等供应， 选址离城市中 心距离远、 交通生活设施配套建设 严重滞后的地区等等地方政府消极对 待保障住房的事实比比皆是。如HUANGS究指出2010年入住廉租房的 城镇家庭不足 3% 2011 年幼 1 540万的低收入家庭需要住房保障体系， 而当年新增的各类保障房数量只有1 000万套左右。Yang和Chen发 现， 北京 86%的限价房和 50%的经济适用房项目位于较

11、为偏远的五环 至 六环地区，地铁站、 学校和医院与这些保障房离得很远。造 成地方政府 消极对待保障房的原因一方面是保障房的建设不仅 会减少商业住房用地， 从而降低土地租金收入， 同时还会给地方 政府带来巨大的财政压力; 另一 方面， 保障房建设的收益要在中 长期才会显现， 而地方官员任期较短， 难以满足他们短期内创造 政绩以提升晋升几率的要求（郑思齐、张英杰， 2010）。3. 加大对房地产企业的信贷支持。房地产行业是高负债、 高杠杆的 资本密集型产业外部资金的获得对房地产企业的发展 至关重要。 而在我 国信贷市场主要由商业银行贷款构成。 尽管从 2004 年开始我国各大国有 银行相继完成了股

12、份制改造并顺利上 市，但地方政府以各种手段对银行信 贷干预仍十分多见（冯涛， 2006）。由于属地关系的存在，地方政府常 常能够从行政命令上 对当地的商业银行进行相关的管制或控制， 对由地 方自己成立的 地方中小商业银行则甚至明目张胆的直接进行干预， 使得 银行的 信贷政策偏向符合地方经济发展需要的房地产企业 （伍艳、文 斌， 2012）。另一方面，中央政府对房地产市场进行宏观调控过程中， 为了理性引导房地产商投资行为， 打击相关利益集团及个人的商 业性投 机炒房行为， 出台许多全国范围内的宏观调控政策。 比如， 提高房地产 开发商开发和建筑过程中自有资金所占的比例， 对居 民购房的条件和相

13、关门槛进行限制， 对房地产开发以及居民购房 的贷款利息进行调高。 但 与此同时， 地方政府， 包括上海、 北京、 杭州等地区却不断出台帮助缓 解房地产企业和投机炒房者资金 链紧张的政策。比如，允许房地产开发商 分期给付土地出让金， 甚至进一步降低土地出让金首付的比例并延长相应 各期土地出 让金支付的时间，对住房商业贷款转公积金贷款的行为暗中默 许，大幅增加住房公积金贷款的金额， 帮助开通住房公积金异地 贷款的 渠道等政策措施。 在一些个别严重的地区， 地方政府甚至 在行政上命令 当地财政部门为主要房地产商贷款提供担保。 （杨 帆、卢周来， 2010）。4. 给予房地产企业的税收优惠。地方政府在

14、促进当地经济 发展时， 一个重要的政策即是给予税收优惠。 在刺激当地房地产 企业发展时， 地 方政府的税收优惠政策也是不遗余力。 一个典型 的例子是在 2006年，国 税总局出台了通知规定， “从 8 月开始， 居民在进行个人二手房转让所 得的出让收益需要缴纳20%的个税，但对于没有房屋原值凭证的，可以按交易全额的 1%- 3%计 税”。在通知下达后， 各地地方政府出现对该通知的各种变相解 读和执 行。如，上海、杭州等地方政府出台相关规定要求，对于 进行二手房转让 的居民， 能提供房屋原值凭证的， 可以在减去各 种合理费用后按房屋售 价和购买时的成本价格的差额征收20%个税；而不能提供房屋原值

15、凭证的，则直接按房屋售价的1%进行纳税。而在实际的执行过程中，相关的减免更甚，这些地方政府 执行人员 根本不让居民提供房屋的原值凭证， 直接按住房的售价 的 1%进行计税 （宋春合、吴福象，2017）。不仅如此，杭州、成都、西安等城市都出台过减免契税或者直接暗中对购房者给予 财政补贴 的政策。四、房地产市场长效机制需要地方政府发挥积极作用 所谓房地产 长效机制， 就是指使制度能够长期正常运行， 同 时能够发挥预期功能的 一种配套制度， 是房地产市场相对稳定的 引导机制。 房地产市场长效机 制是系统性改革， 需要多方面的配 合。地方政府作为地区房地产政策的 直接执行者， 不能因为地方 利益的需要

16、使得政策变形变质得不到有效实 施。 构建房地产市场 长效机制， 不仅需要规范地方政府行为， 更需要调 动地方政府的 主观积极能动性。一方面，加快完善地方税收体系，适时推出房地产税。从前 文分 析，地方政府热衷于推动商品住房投资及住房价格上涨一个 重要原因是它 能给地方政府带来巨大税收利益， 而这本质上是地 方税制体系建设存在 先天缺陷。 我国现行的税收制度虽然划归地 方税的种类不少， 但主体税 种不明确， 总的税收收入规模也偏小， 不能很好的保障地方经常性支出 的需要。 因此，进行科学的财政 税收体制改革势在必行， 逐步调整中央 和地方的事权分配， 将一 些事关全局的民生支出上收中央， 进一步减轻 地方政府的财政压 力；推进税收领域的制度创新，从各国经验来看，适时 开征房产 税，降低房地产流通环节的税费，适当提高保有环节的税收，是 规范房地产行业健康发展的非常行之有效的途径。 这不仅可以为 地方政 府带来稳定的税收收入来源， 同时抑制炒房囤房等住房投 资