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1、西咸一体化面临的问题及国外经验 借鉴摘要：自西咸一体化提出到现在，西安、咸阳的发展已取得了显著的进展，但其在发展过程中仍存在诸如体制、政府机制、产业 布局等方面的问题，而国外在这方面的成功经验为西咸一体化提供了借鉴。本文将就这些问题进行进一步的探讨。关键词：西咸新区体制创新区域经济一体化行政干预区域规划一、西咸一体化动力与进程1、关于西咸一体化的动力首先，关于关中-天水经济区提出加快西咸一体化建设，西咸两市据此联手编制西咸一体化规划及西咸新区规划，这是政府层面的西咸一体化的直接动力。其 次，312国道西安咸阳段的拓宽对接，实现了两市生活性主干道的对接，一方面使得 咸阳市民可以更多地享受西安便利
2、的现代服务业，另一方面也为西安产业向咸阳梯 度转移提供了交通发展轴。西咸两市人民向往西咸一体化带来的自身生活的改善，两 市市民出行需求与出行难问题成为西咸一体化最初的动力。再次，西咸一体化是西咸 两市各自角度出发，为确保城市利益的最大化所必然选择的道路。咸阳由惧怕被西安吞并而向东、向北发展，转变为积极向西、向南发展，寻求 与西安对接，这是因为咸阳的城市建设者认识到与西安对接可以为咸阳带来更大的利 益，而西安由于行政区划的土地限制，在城市发展过程中需要寻求更广阔的发展空 间，两市的需求互补，自然一拍即合。西咸两市都意识到合作将比竞争带给各自更大 的利益，双方在寻求自身利益最大化的过程中为实现共同
3、利益而联合。经济发展使西咸两市联系日益密切，彼此相互依存。新形势下，涉及两市冲突 的建设领域已不能由两市各自独立解决，需要让渡一部分权力给超地方政府机构（省级机构），西咸一体化工作领导办公室的成立即是西咸一体化在制度上推进的 必然结果。地区利益、共同经济利益、地区文化认同和制度创新是西咸一体化发展 的动力之源。其中，西咸两市的地区文化认同是一体化的基础。2、关于西咸一体化的进程2002年西咸两市在西安签订了西安咸阳经济一体化协议，协议书确定，两市将 按照规划统筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、 环境同治的“八同”思路逐步实现“四个一体化”，即城市一体化、经 济一体
4、化、 交通一体化和环保一体化，这一协议的签署标志着西咸一体化拉开了2003年西安、咸阳开通大同城票据交换，两市银行之间的资金结算由异地变为 同城，加速了西咸经济区的资金周转。2006年两市电话并网。2008年陕西省建设 厅公布西咸一体化发展在未来12年将重点扶持四大区域：沣渭新区、泾渭工业园、 空港产业园和渭河西咸段生态景观带。2009年国务院发布关中一天水经济区发展 规划，提出加快推进“西咸一体化”建设，着力打造西安国际化大都市。2010 年2月陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室暨西安沣渭新区、咸阳泾渭新区 管委会挂牌成立，该办公室是省政府直属机构，受西咸新区建设工作委员会和市政 府双重
5、领导，同时该办公室还承担陕西省关中-天水经济区发展规划实施工作领导 小组办公室职责。西咸新区建设工作委员会办公室的成立，标志着西咸一体化建设 迈出实质性步伐。二、西咸一体化面临的问题1、西咸一体化步子还是太小，不够解放到这次西咸新区尚没有充分利用 国家给的政策，关中一天水经济区发展规划中已经明确提出，加快推进西咸一体化 建设，着力打造西安国际化大都市的发展战略。新成立的西咸新区管委会如果作为 一个协调机构的意义存在，为新区未来的发展埋下了隐患。西安和咸阳就像一个房 子里住了两户人家，肯定要发生这样那样的矛盾。解决这个隐患，我们省内的杨凌 模式：“政府推动，大学依托，科技引领，基地示范，多元推广
6、，市场运作，统筹 发展”不失为一个方式。首先要把西咸新区管委会作为一级行政管理机构，并且要 提高它的行政级别，由省上直管，像杨凌那样。2、西咸一体化要解决深层次的矛盾，需要以体制机制改革为突 破口破除一体化进程中的障碍，借助关中一天水经济区这个大平台，西咸新区尽 快发展起来后，将成为西咸一体化乃至关中-天水经济区的示范。西咸新区毕竟还 是省内的事情，像关中-天水经济区的合作，涉及到两个省的合作，如果西咸新区能够起到很好的示范作用，不但对推动关中-天水经济区的发展起到积极作用， 甚至对整个西部大开发也有一定的示范效用。3、实现西咸一体化必要时还得用行政手段干预和促成陕西省政府的当 务之急是探索以
7、西安为核心的小关中城市经济带的城市分工与合作的经验，为建设大 关中经济带特别是跨省区城市群之间的合作与协调发展奠定基础和探索规律，而不是 满足于一些概念性的炒作。4、西咸的产业布局在产业功能区上，则要协调好一、二、三产业和工业、服务业各行业的布局。 其次是统筹考虑两市的城市设施建设和水资源及供排水设施建设，还有就是统一功 能区布局和加强边缘地带的共建。而这一切都需要一个高层协调机构，如有可能的 话，陕西省政府可考虑设立一个西咸一体委员会，下设规划、财政、产业、设施建设 等几个协调管理专业办公室来统一协调两市一体化进程中所面临的问题。与此同时， 两市还应着手统一户籍管理和劳动力市场等一些涉及民生
8、方面的议题。三、国外发展经验的借鉴区域一体化建设的国外经验区域一体化有国际范围的 区域合作和一国范围内的区域合作。目前国际范围的区域合作比较成功的有欧洲一 体化，一国范围内的区域合作比较成功的有圈。从时间剖面上看，国外成熟的大 都市圈发展都始于区域经济一体化，随后逐渐向体制、政治、社会及文化等领域全 面拓展。而无论国际还是一国范围内的区域一体化建设，其发展模式、发展动 力、区域协调机制对目前的西咸一体化建设都有一定的启发和借鉴意义。这里以欧 洲一体化、纽约大都市圈和东京大都市为例来借鉴一下他们发展的经验。1、欧洲一体化模式包含以下内容首先，一体化进程以“舒曼计划”为起 点，启动了从煤、钢、原子
9、能领域到共同农业政策领域，直至货币联盟、共同立宪； 其次，法德两国冰释前嫌，共同推进一体化；再次，社会化国际治理的超国家性合 作理念构成了欧洲走向联合的地区主义基石；第四，严密的制度设计和机构设置， 是实现区域经济一体化、提升区域竞争力的重要支持体系。改善就业结构，促进 跨区域（境）合作，其主要工具是结构基金和凝聚基金；最后，超国家、国家 和非政府组织等行为体共同参与欧盟政策的制定和执行（即多层治理），实现参 与合作各方利益，弥补了区域合作中出现的诸多缺陷和不足。2、东京大都市圈发展模式最显著的特征是区域一体化应奉行市场与 政府引导相结合的基本原则该原则认为，一是区域一体化应建立在区域经济一体
10、化的基础之上；二是区域 一体化不能完全依靠市场，必须进行适当的行政干预。东京模式包含以下内容：成 立首都圈整备委员会，负责都市圈规划工作；进行区域规划，把中央政府对区域 开发的直接干预逐渐转变为间接的政策引导和协调(包括预算经费支持等手 段)，而区域开发中的规划协调也逐步地依靠地方政府间的沟通和交流；根据区域 职能分工，进行科学合理的投资，从而形成由一群功能不同的大中小城市集聚而成 的富有生机活力的城市群，由于这些城市职能不同，在一定程度上减轻了工业过度 集中带来的住房紧张、环境污染和交通拥挤等问题，从而形成了东京中枢管理活动 “点”的高度集中和城市群生产、生活活动“面”的水平分散的这种空间分
11、散和内在 联系相结合的有机整体。3、纽约大都市圈纽约大都市圈的发展模式最显著的特征是以第三部门 纽约区域规划协会(RPA)旺入为区域一体化发展的主导力量。纽约大都市圈的发展模式包含以下内容：首 先，由非政府组织RPA进行区域规划，为区域的持续发展构建交通体系，保护开敞 空间，推动美好社区的设计，并整合区域中市民、企业和政府的力量，采取共同行动 是RPA规划推行的突出特点。其次，以规划措施引导公共和私人投资的规划实施模 式，推进不同地域之间、环境和商业组织之间独特的多层次多主体协作模式，并以 “多元合作”作为规划实施的主要手段。最后，利用社会力量实现规划实施的监督， 并建立评价指标体系实行量化评
12、价，通过设计相应的指标体系来评估实现区域经 济、社会和环境三大目标的进展，使得规划实施的效果可以被测度，为评价规划和 改进提供依据。RPA也得以在此基础上，加强对各级政府和企业实施规划进行监 督。综上所述，欧洲一体化、纽约大都市圈、东京大都市圈的发展进程都是渐进 的，西咸一体化也应坚持渐进主义的发展理念。所谓渐进主义，主要是指在学术上 坚持渐进改革取向或者是在实际的改革过程中坚持渐进改革取向。渐进主义的一个 显著特点就是代表不同利益群体的决策参与者之间的相互调适，通过一系列较小步 子来达到一个比之于当前状况有较大变化的目标。四、总结西咸一体化以来，取得了诸多显著的成绩，是建设西安国际化大都市区的重 要组成部分，既有利于增强区域整体实力和综合竞争力，更好地带动关中城市群乃 至整个西北地区经济的发展，同时也有利于缩小与沿海地区的差距。随着西咸一体 化进程的不断深入，一些深层次矛盾和体制、机制等方面的问题逐渐暴露出来，并 影响和制约着一体化进程的推进。目前来讲，应积极借鉴国内外成功的区域一体化 的经验改进其发展中的系列问题。综合来说，省级层面的协调推进机制急待加强， 迫切建立引领区域经济一体化的产业纽带和共建区。
