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1、浅析元代的救荒和抚恤政策关键词元代; 官方; 救荒; 抚恤; 政策摘要元代官方的救荒和抚恤政策对巩固蒙古统治者在全国的政治统治起到了重要的保障作用。救荒政策除仿前朝设置常平仓和义仓外, 还形成了鳏寡孤独赈贷之制、水旱疫疠赈贷之制、京师赈粜之制和纳粟补官之制等各项制度, 以赈济和救助遭受天灾人祸的平民。抚恤政策主要针对亡故的朝廷官员和军士, 主要形式有荫叙子孙、旌表封赠、发放抚恤金和丧葬费、减免差役、养育家属子女等; 待遇上,官员优于军士, 军官优于民官, 还有明显的身份和品级差异。在中国历史上, 蒙元时期战乱和天灾的波及范围之广、持续时间之久和危害程度之深都是比较突出的。为了缓和阶级矛盾, 巩
2、固蒙古政权, 蒙古统治者借鉴汉法, 一方面建立和完善用于救荒的赈济制度, 一方面实行抚恤政策以笼络稳定朝廷官员和军队。一、 元代官方的救荒政策元朝政府的统治阶层虽然来自游牧民族，但是官府对救荒也较为重视，对于灾荒有着一整套的救荒措施。为了抗灾救灾，元朝政府经常派遣使臣巡视各地。至正年间，由于灾害频繁发生，元顺帝多次派遣使臣巡行天下，并下诏：“遣官分道奉使宣抚，布朕德意，询民疾苦，疏涤冤滞民间一切兴利除弊之事，悉听举行。”对于灾荒，元代规定“今后各路遇有灾伤，随即申告”。根据元典章记载，元朝的地方政府向上级政府报灾，要对灾区进行失地勘察并编造图册，详细记载受灾情况。告灾时间也有具体规定：“夏田四
3、月，秋田八月，非时灾伤，一月为限，限外申告，并不准理。”告灾后，按察司负责检踏（勘灾）。元典章规定：“各道按察司如承各路官司申牒灾伤去处，正官随即检踏实损分数，明白回牒。”勘察明白灾情后，就要进行赈灾。元代赈灾的方式有多种多样，一般要看灾情轻重而定。元代的赈贷采取贷与粟米和钱钞，降价赈粜等办法，以维持灾民的生计，扶助其恢复生产。如元统元年（1333）八月，“泽州、潞州旱，民饥，遣使赈之；十一月发常平仓粟赈益都、济南、滨棣饥民”。元统三年（1335）七月，以课银150锭赈甘州贫民，闰八月，以粟3万石赈济南饥民。至元二十年（1283）十月，以帛1000匹，钞300锭，赈水达达地贫民；二十二年（12
4、85）于京师开始实行赈粜，在京城南设铺各3所，分遣官吏，发海仓运储，减价出粜，岁以为常。元贞元年（1295）以京师米贵，扩大世祖定制，设店肆30所，发粮7万多石出粜。自是以后，每年出粜大都在50万石左右。大德元年（1297）六月，以粮4000余石赈产平路饥民，1.5万石赈江西被水之家；十月，扬州、淮安路饥，韶州、南雄、建德、温州皆大水，并给粮赈之。元代还根据灾情轻重不同，分别减少或免除应缴赋税或差役。至元十七年（1280）十二月，赈巩昌、常德路饥民，仍免其徭役。至元十八年（1281）二月，以辽阳、懿、盖、北京、大定诸州旱，免今年租税之半；十二月，保定路清苑县水，平阳路松山县旱，高唐、夏津、武城
5、等县蟊害稼，并免今年租，计3.6万余石。至元二十六年（1289）六月，济宁、东平、汴梁、济南等入处霖雨害稼，免田租105749石；七月，两淮屯田雨雹害稼，免今年田租；八月，大都路霖雨害稼，台、婺两州饥，均免今年田租。至大元年(1308），以江南、江北水旱民饥，其科差、夏税并予免除。类似情形颇多，不能一一列举。元代在灾荒年份，还弛山林川泽之禁，给灾民以生路。采用这种办法，还可以解决国家调运赈粮的困难。如至元二十五年（1288）正月，因辽阳省灾荒，“弛辽阳渔猎之禁，惟毋杀孕兽”；二月，“刺江淮毋捕天鹅，弛鱼泺禁”。大德四年（1300）二月，赈湖北饥民，仍弛山泽之禁。元朝还采取入粟补官办法，诱劝富室
6、殷户捐献粮谷赈济灾民。至顺元年（1330），由于内名郡县亢旱为灾，饥民众多，国家储粮有限，穷于应储，于是实行富室入粟补官办法，令富室依例出米，实授盐、茶流官，如不仕，让封父母者听。钱谷官考满，依例升转。采用入粟补官的办法，国家得以掌握大量粟谷，对弥补仓储不足，及时救济灾民，起了重要作用。元代官方的救助和赈济政策主要用于全国范围救荒。救助和赈济的对象十分广泛, 包括鳏寡孤独、老幼单弱、废疾灾贫等不能自存之人, 归附地区的军民, 屯田军民, 受战乱侵害的人户以及复业的流民、逃户等。赈济形式主要有赈给、赈粜、赈济、赈借、存恤、养济五种不同类型。赈给是指政府无偿地将救灾物品发放给灾民; 赈粜是指政府在
7、饥荒之年将粮食减价卖给食物缺乏的人户;赈济是救急, 包括给粜、借贷、减放、展阁等; 赈借是官府借给饥民粮食, 不取利息, 日后再如数还给官府; 存恤是常加赈念; 养济是养育和赈救。具体措施如下。(一)设置常平仓和义仓元代仿效汉唐以来历代的救荒政策, 于世祖至元六年, 在全国设置常平仓和义仓。常平仓设在地方的路府, 是政府行为。具体做法是, 在粮食丰收、市场价格低贱的年份, 官方以高于市场的价格买进, 储备粮食; 在遇到灾荒, 粮食市场价格昂贵的年份, 官方又以低于市场的价格卖出, 救助灾民。义仓立于基层的乡社, 属民间自救性质, 在每社(五十户)置一仓由社长负责管理。丰收的年份,每亲丁纳粟五斗
8、, 驱丁二斗, 无粟听纳杂色。灾荒年份开放粮, 发放给社民。两仓的救荒功能在世祖朝发挥得较好, 成宗时基本维持, 仁宗以后国库日渐损耗, 政治局面混乱,行之既久名存而实废 。(二)实施赈恤制度元代最主要、最有效的救荒政策是赈恤。赈恤分为两种: 一种为蠲免, 即免除一定的差税, 有恩免之制和灾免之制两种; 另一种是赈贷, 即给以米粟钞薪等物质, 有鳏寡孤独赈贷之制、水旱疫疠赈贷之制、京师赈粜之制和纳粟补官之制四种。恩免之制。所谓 恩 , 特指皇帝的恩赐。元代恩免之制由皇帝根据需要自由掌握, 可以是救助赈济性的, 如对灾民和贫乏者的蠲免; 可以是补偿性的, 如对战争中供给繁重地
9、区人户的蠲免; 可以是鼓励性的,如对复业逃户差役的蠲免; 可以是庆贺性的, 如在皇帝即位、上尊号和改元时对人户赋役的蠲免等。有的是全国性的, 有的只针对某些地区。按照户等, 下户可以受到更大的恩免, 如至大二年, 东平、济宁两路发生饥荒, 蠲免民户一半的差税, 下户悉免之 。从地域上看, 受到恩免的以两都、京师、腹里和江淮地区为多。世祖朝实行的次数最多, 成宗以后呈逐渐减少的趋势。灾免之制。所谓灾 , 既包括水旱地震等天灾, 又包括兵寇等人祸。元代的天灾人祸都十分严重, 可谓史不绝书。成宗、武宗、泰定和顺帝朝更是灾祸频发。元刑法规定, 各级地方官府在灾害发生时要及时如实地申报灾情、申请赈恤、组
10、织捕杀虫灾蝗灾、核定死亡灾民身份并组织收葬等,凡失职或错报、漏报者要被处以相应的刑罚。所谓诸掩骼埋胔, 有司之职。或饥岁流莩, 或中路暴死, 无亲属收认, 应闻有司检覆者, 检覆既毕, 就付地主邻人收葬; 不须检覆者, 亦就收葬。诸救灾恤患, 邻邑之礼。岁饥辄闭籴者, 罪之。诸郡县灾伤, 过时而不申, 或申不以实, 及按治官不以时检踏, 皆罪之。诸虫蝗为灾, 有司失捕, 路官各罚俸一月, 州官各笞一十七, 县官各二十七并记过。诸水旱为灾, 人民艰食, 有司不以时申报赈恤, 以致转徙饥莩者, 正官笞三十七, 佐官二十七, 各解见任, 降先职一等叙。诸有司检覆灾伤, 或以熟作荒
11、, 或以可救为不可救, 一顷已上者罚俸, 二十顷者笞一十七, 二百顷已上者笞二十七, 五百顷已上笞三十七, 唯以荒作熟, 抑民纳粮者, 笞四十七, 罢之。托故不行, 妨误检覆者, 笞三十七 。对于遭遇水旱灾伤的人户, 元代根据其受灾程度实行税额减免政策。至元二十八年奏准的至元新格规定, 经地方官核查属实者, 申报户部, 十分损八以 上, 其税全免; 损七以下, 止免所损分数; 收及六分者, 税既全征, 不须检。 鳏寡孤独赈贷之制。鳏寡孤独赈贷之制始于世祖中统元年, 诏曰 鳏寡孤独废疾不能自存之人, 天民之无告者也, 命所在官司, 以粮赡之 。此后力度不断加大, 政策不断完善
12、。至元元年, 又诏病者给药, 贫者给粮。八年, 令各路设济众院以居处之, 于粮之外, 复给以薪。十年, 以官吏破除入己, 凡粮薪并敕于公厅给散。十九年, 各路立养济院一所, 仍委宪司点治。二十年, 给京师南城孤老衣粮房舍。二十八年, 给寡妇冬夏衣。二十九年, 给贫子柴薪, 日五斤。三十一年, 特赐米绢。元贞二年, 诏各处孤老, 凡遇宽恩, 人给布帛各一。大德三年, 诏遇天寿节, 人给中统钞二贯, 永为定例。六年, 给死者棺木钱。水旱疫疠赈贷之制。自中统建元, 蒙古帝王就开始对遭受水旱等自然灾害地区的人口实行赈贷之制。赈济以发放粮食为主, 有时只给钱钞或盐引, 有时同时赈给钱粮布帛等。针对受灾人
13、口的数量, 有按户发放的, 有按口发放的, 也有按户均口数发放的。其中按口发放的又以年龄大小区别为应支口粮的大口、小口和不须放支之口。至元二十五年, 各衙门应支口粮人等, 男子妇人十五岁以上为大口, 十四岁以下至五岁为小口, 五岁以下不须放支 。小口的赈粮一般是大口的一半,如至元二十四年, 以粮给诸王阿只吉部贫民, 大口二斗, 小口一斗 。按户均数发放的例子有,至大三年, 由于漠北蒙古高原贫民来内地的人口太多, 朝廷 四年之间靡粟六十万石、钞四万余锭、鱼网三千、农具二万 , 为此 诏尚书、枢密差官与和林省臣核实,
14、给赐农具田种, 俾自耕食, 其续至者, 户以四口为率给之粟 。京师赈粜之制。为稳定天子脚下的社会秩序, 调控灾荒时的粮食价格, 至元二十二年, 元代开始实行京师赈粜之制。根据赈济对象的不同,分为赈粜粮和红帖粮两种。赈粜粮是针对京师内的全体灾民的优惠和救助政策, 由官方在京师内设置米肆或米铺, 根据需要调拨一定数量的粮食,以低于市场的价格卖出。最初世祖在京城和南城各设米铺三所, 派遣官吏发海运粮至京师赈粜, 规定白米每石减钞五两, 南粳米每石减钞三两。成宗元贞元年, 由于京师米价昂贵, 将米肆增至三十所, 发粮七万余石低价出售, 白粳米每石中统钞一十五两, 白米每石一十二两, 糙米每石六两五钱;
15、二年, 将米肆减少为十所, 每年低价出售的粮食最少二十余万石, 最多四十余万石。大德五年, 设米肆三十六所。至大元年, 两城米肆为十五所, 每个米肆每天粜米一百石; 四年, 增设米肆十所, 将米价提高到每石中统钞二十五两, 每年粜粮五十余万石。泰定二年, 将米价减为每石二十两。致和元年, 又减为十五两。这本来是政府在灾荒时采取的一种调控物价、惠及贫苦京师百姓的救助政策。可是这些低价粮大多被一些豪强嗜利之徒用计巧取, 未能起到周济贫民的作用。于是成宗大德五年, 元代开始在京师发放红帖粮。红帖粮是专门针对大都和上都两京地区贫民的优惠和救助政策。由官府将两京贫乏之人登记造册, 写上贫乏人户的姓名和口
16、数, 逐月(闰月除外)发放低价粮食, 大口三斗, 小口减半。粮食价格根据赈粜粮的价格来确定, 通常为赈粜粮价格的三分之二,每年拨米二十万四千九百余石。这样贫民才能买到低廉的粮食, 得到有效的救助。入粟补官之制。元天历三年, 发生了全国性的旱灾, 常平义仓久行日废, 根本拿不出粮食救灾。于是文宗采用太师答剌罕等人的建议, 开始实行入粟补官之制。富实民户或僧人道士按照朝廷和官府规定将粮食运送到指定地点或折纳钞银用于救灾, 称为入粟 ; 朝廷依照富民、僧道提供的粮食数量或钞银授予其一定的官职, 称为 补官 。入粟补官虽非先王之政, 然荒札之余, 民赖其助者多矣 。入粟和补官按照区域由高到低划分为江南、陕西、河南等三个等级, 每个等级规定的入粟折钞数量和补官的资品不同。 陕西每石八十两, 河南并腹里每石六十两, 江南三省每石四十两, 实授茶盐流官, 如不仕让封父母者听。钱谷官考满, 依例升转。陕西省: 一千五百石之上, 从七品; 一千石之上, 正八品; 五百石之上, 从八品;三百石之上, 正九品; 二百石之上, 从九品; 一百石之上, 上等钱谷官; 八十石之上, 中等钱谷官;
