行政复议司法化

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1、一论文发表专家一论行政复议司法化摘要：首先分析了行政复议司法化的理论内涵，并说明了我 国行政复议制度非司法化的具体表现及其弊端，说明了我国行政复 议制度进行司法化改革的必要性，最后提出了促进我国行政复议制 度重构的一些设想以及具体的方式方法。关键词：行政复议；司法化；制度重构一、行政复议制度司法化的概述（一）行政复议制度司法化含义的界定行政复议司法化，是指在保证行政复议制度专业性、效率性的前 提下，将司法程序与行政复议制度有机结合，以公正、及时地解决 行政争议。行政复议司法化包含以下三层含义：其一，行政复议机 构应当具有独立性；即行政复议机构不受任何外界干预，依法独立 作出决定。即使在复议机构

2、内部，具体承办案件的人员也享有充分 的独立性和制度保障，完全根据自己的意志作出决定。其二，行政 复议程序应该具有公正性和公开性；即行政复议程序必须公开进 行，并保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述 权、质证权、律师代理权等权利以及对行政复议结果的司法上诉权。 其三，行政复议结果应该具有准司法效力；即进入诉讼程序以后， 司法机关应该对行政复议给予相当程度的尊重。（二）行政复议制度司法化的模式行政复议制度司法化的组织形式大致有三种比较典型的模式，这一论文发表专家一三种模式只是一个区间中的三个点，在它们之外，还有众多的区间 或结合形式可供选择。1. 行政法院模式行政法院模式是对现行行

3、政复议制度最为彻底的改革，它需要合 并行政复议制度和行政诉讼制度，废止普通法院的司法审查权，以 政府法制机构为基础建立独立的行政法院。以我国现阶段的背景， 这种方案实施的可能性不大，因为行政诉讼制度在我国已经推行了 近十五年的时间，各方面都已经按这种设置运行了相当长的一段时 间，如果突然之间要对这个体系加以如此大的变革，可能在观念及 制度方面都会存在相当大的阻力。2. 双轨制模式双轨制是对现行行政复议制度改动最小的模式，它是在基本维持 现行行政复议制度不变的前提下，在少数特定的领域（如税务、知 识产权等）率先引入独立裁决机构，与现行的行政复议制度并行发 展。随着条件的成熟，再逐步扩大这种领域的

4、范围，从而最终实现 行政复议机构的独立地位。这种形式的改革符合行政复议制度司法 化改革制度设计多样性的要求，但其转变的长期性和保守性也是显 而易见的。3. 司法化模式司法化模式是处于上述两种模式之间的一种改革模式，是以复议 制度的司法化为目标，对现行的复议制度与行政诉讼制度进行比较一论文发表专家一系统的联动改革，如增加复议机构外部独立委员，设立行政复议委 员会等，以增强行政复议的独立性与公正性。这种模式与行政法院 模式比较，既可以避免剧烈改革所造成的冲突与对抗，又可以理顺 行政复议与行政诉讼的关系，使行政复议制度与行政诉讼制度各自 发挥更大的作用；与双轨制比较，司法化模式的改革目标更为明确，

5、进程更容易掌握，由此可以避免走不必要的弯路，尽快实现行政复 议制度的转型。二、我国行政复议制度非司法化的弊端行政复议制度的萎缩，很大程度上与法律对它的定位不准确有 关。根据行政复议法的规定，行政复议制度只是行政机关内部的监 督制度，必须体现“非司法化”的特点。这种行政复议制度非司法 化，具有很大弊端，主要表现在：（一）行政复议机构缺乏独立性根据行政复议法规定，享有行政复议权的机关主要是县级以 上人民政府及其工作部门，具体办理行政复议事项的是行政复议机 关内部负责法制工作的机构，不另设独立的、自成系统的复议工作 机构。如此，在行政复议机关内部，由于复议机构隶属于复议机关， 其并不拥有最终意义上的

6、决定权，往往要按照复议机关的指示进行 裁决，这样势必会影响复议裁决的公平公正。（二）行政复议法缺乏可操作性由于过于强调“行政效率”，行政复议法的条文设计相当简略，一论文发表专家一许多问题甚至没有作任何规定，从而导致行政相对人的合法权益很 难得到充分保护。例如，对于行政复议的范围、合法性与合理性全 面审查的标准、规范性文件的审查标准、证据规则等，行政复议法 均规定得非常原则，实践中缺乏可操作性，造成行政复议机构在处 理案件过程中无所适从，影响复议工作的开展。（三）行政复议机制缺乏灵活性由于行政复议机制失灵，导致诸如信访、申诉之类的非规范性争 议解决机制急剧膨胀，反过来进一步冲击行政复议制度，形成

7、制度 渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。同时，由于行政复议机制 失灵，使许多本应由行政复议制度解决的问题被后推至行政诉讼阶 段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应承担的责任，并由此 产生连锁反应，无法形成科学的争议解决体系。我国行政复议制度的非司法化直接影响到行政复议与行政诉讼 的良性互动，使两者之间的关系出现扭曲，造成司法权的错位，并 导致整个争议解决系统的失灵和非规范的争议解决方式的膨胀。因 此，改革行政复议制度，必须从司法化这一根本着手，充分体现行 政复议制度的独立性和公正性。三、我国行政复议司法化的必要性在当代西方社会，作为行政诉讼的替代解决制度的行政复议制度 均体现公平、公正、公

8、开的原则，带有较强的司法性特征。目前， 为了发挥我国行政复议应有的功能，避免制度闲置，行政复议司法一论文发表专家一化，已成为学界的共识和实践的需要。（一）行政复议的目的方面行政复议制度目的主要表现在主次分明的两个方面:1）保护公 民、法人和其他组织的合法权益，体现它的救济性。2）保障和监 督行政机关依法行使职权，体现它的监督性。权利救济的制度目的 决定了行政复议在制度设计上必然更加强调公正性，更加要求复议 机关的独立和中立，要求复议程序的公平、公正、公开和参与，要 求复议结果的正当和有效，而这些制度要求与司法的制度设计在某 种程度上是相契合的。（二）行政复议的功能方面行政复议是裁决他人纠纷的行

9、政争诉制度，定纷止争，及时正确 解决社会现实中的行政纠纷是其主要的功能。而行政救济途径的利 用或进入，应尽可能简单经济；行政救济必须及时迅速；行政救济 必须确实实现，否则，也只是画饼充饥而已。据此，行政复议提供 正确完整、简单经济以及及时迅速的制度功能，与行政诉讼制度一 起构成完善的行政救济制度。（三）行政复议的效益方面行政复议制度的无形效益表现在国家制度成本上，是要求国家加 大对行政复议制度设置的投入力度，建立统一的行政复议机关，保 障行政复议经费的充足，为行政复议制度的有效进行培养高素质的 行政复议人员并提高和保证行政复议人员的薪金；表现在行政复议一论文发表专家一程序的设计上，是要吸收司法

10、程序的公正、公平的程序理念，实现 复议程序的准司法性；表现在行政复议程序的启动上，是要将复议 启动权赋予相对人，由其来决定成本是否符合其所要追求的结果。 而这一切，都是司法制度的相应体现，都要求行政复议向司法逼近。四、以司法化改革推动我国的行政复议制度重构要改变我国行政复议制度理论和实践中的种种困惑，必须从司法 化改革入手，具体来说，可从以下几个方面着手：（一）确立司法化的指导思想行政复议制度从本质上讲是一种与传统司法审查并行的行政审 查制度。同时，也应该看到行政复议制度应当具有一些司法化特征， 以更好地实现其“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保 护公民、法人和其他组织的合法权益，保障

11、和监督行政机关依法行 使职权”之立法设计之功能。这就要求我们必须全面摒弃“非司法 化”的指导思想，以司法化改革为手段，从立法理论上、制度设计 上和实践运用上对我国行政复议制度进行重构和必要的调适。（二）增强复议机构的独立性“任何人都不能做自己案件的法官”。行政复议机构作为对行政 机关具体行政行为进行审查的“法官”，也必然要求相对独立于行 政机关。重构我国的行政复议制度，最为迫切的就是改变行政复议 机构审查不独立的现实地位。我们可以从两个方面着手：一是改革一论文发表专家一行政复议机构的设置体系，增强复议机构的独立地位。可以借鉴韩 国及台湾地区的成功做法，在各级政府层面设置基于法制部门、同 时又超

12、越法制部门的行政复议委员会。同时，在各级政府组成部门 层面，取消按照自上而下、层级设置的复议机构，仅在某些专业性 较强的行政领域部门（如税务、知识产权、金融等）保留专门的行政 复议委员会。二是完善行政复议审查制度，实现审查和决定的有机 衔接。在复议机构内部，实行办案成员负责制或委员会决定制，一 般案件可由办案成员直接作出裁决，重大复杂案件由复议委员会集 体作出裁决。复议机关原则上应按照委员会的裁决内容作出最终的 决定，而不能擅自改变决定的内容或结果。（三）实现复议审查的中立性审查中立与审查独立关系密切，但又不同于审查独立。审查独立 给行政复议机构提供了理想的外部运行环境，而审查中立所欲解决 的

13、则是复议机构的内部操作规则。审查中立要求行政复议机构必须 居于超脱的地位对行政争议进行公平、公正的裁决。为此，必须从 制度上建立一套不完全同于审查独立的相应规则。一是行政复议机 构只能服从法律和事实，而不得考虑任何与案件无关的因素。二是 确保复议机构的必要工作保障和复议人员的身份保障，为实现审查 中立创造条件。应当通过制度明确行政复议机构的经费标准和复议 人员的必要福利保障，尽量改善复议机构的工作条件，满足复议人 员的正当需求。同时，要明确复议人员的职权和任期，为其充分行一论文发表专家一使职权提供必要保障，如规定没有法定事由、未经法定程序不得解 任复议人员，从而消除其践行审查中立的后顾之忧。（

14、四）推进复议程序的司法化行政复议的司法化性质主要体现在两个方面：一方面是行政复议 制度具备作为行政救济机制应有的完备程序，从而类似于司法机 制；另一方面是行政复议制度相对于司法制度，在程序上更加简洁、 快捷，更加注重效率要求，从而较之司法审查更能适应现代行政管 理的需要。完善行政复议制度的当务之急，是补充必要的审查程序。 如行政复议申请的补正程序、复议机构的调查取证程序、复议审查 的公开审查规则、行政复议的代理规则及辩论程序、复议审查中的 听证程序、复议机构的告知权利程序，等等。在健全行政复议程序 的同时，也必须兼顾体现复议审查之行政效率之优势，而不是要求 复议机关完全按照司法机关审查案件的程

15、序来审查复议案件，那样 势必造成行政复议和行政诉讼这两种行政争议裁决机制的同质化。 为此，行政复议的程序应尽量简约，行政审查的过程应尽量快捷。 据此理念，行政复议程序规则的实行应当有利于降低当事人成本， 复议程序的进行应当尽可能占用较短的时间，行政复议的方式应当 努力贴近公众。参考文献：1 龙校一.论我国行政复议制度的完善j.凯里学院学报， 2009， (1).一论文发表专家一EDWww.qjkanwang.ne2 周志红.司法化：我国行政复议制度重构之根本j.南华大学 学报，2007, (2).3 张晓敏.小议行政复议司法化j.法制与经济，2007，（2）.4 胡晓玲.行政复议司法化及其建构探讨j.行政论坛，2008,