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1、目 录一、 旧城改造使城市旧貌变新颜1二、 旧城改造中遇到的突出问题2三、 造成以上问题的法律原因及分析4四、 解决问题的建议5内容摘要旧城改造是城市建设中必须面对的一个重大课题。由于我国遍布大江南北的城镇绝大部分都具有悠久的历史，有着灿烂的地理、文化和历史背景，人们在选择居住地时普遍存在寻根和趋同心理，加上国家对新建开发区的控制，使得绝大多数城市建设都在旧城区内进行。这在一定程度上加重了人与土地、人与人之间的矛盾关系，由此产生了一些亟待重视和解决的问题。浅议旧城改造中的法律问题及其对策李 志 安论文提纲：一、 旧城改造使城市旧貌换新颜二、旧城改造中遇到的突出问题三、造成以上问题的法律原因及分
2、析四、解决问题的建议浅议旧城改造中的法律问题及其对策 李志安一、旧城改造使城市旧貌变新颜旧城改造是城市建设中必须面对的一个重大课题。本人以自己所居住的城市为例，谈一谈旧城改造中的法律问题的一点浅见。老河口市位于湖北省西北部，汉水中游，是鄂西北新兴的工业城市之一，城区因位于改造前的汉江之口而得名，也因紧临汉江而使老河口依水而建，由于其地理位置较好，为鄂、豫、川、陕四省交通要津，历史上曾是“烟火万家”、“商贾辐辏”的物质集散地，早期已形成水路运输和商贸流通中心，抗日战争时期城市人口达到17万人，素有“小汉口”之称。昔日的繁华，带来了今天旧城改造任务量大。老河口旧城改造面积达4.3平方公里，是城市的
3、政治、文化、金融、商贸、科技、信息中心。旧城改造区街道狭窄，房屋低矮破旧、人口稠密、环境落后。随着城市经济的发展和人口的增加，环境质量越来越差，改造任务十分艰巨。近几年来，按照“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，重点抓好旧城区改造，广聚社会资金，加快发展的步伐。先后改造建设了北京路、大桥路、沿江路、秋丰路、商业街、新马路、惠风路、居民小区、文化中心等，面积近3万平方米，投资达3亿多元，并配套完成了道路、绿化、供水、排水、供电、通讯、环卫等公用设施，取得了显著的经济、社会和环境效益。并多次荣获全国“城市规划先进单位”、“十佳卫生城市”、“城市环境综合整治优秀城市”、“房地
4、产管理先进单位”等荣誉称号。1991年，采用谁投资建房，谁获5年房屋使用权的办法，面向个体私营及机关、企业单位筹集资金122万元，仅用半年时间，就将原来房屋破旧、狭窄拥挤的公园南路改造成了文化夜市一条街。1992年又按照统一建设、经营开发的原则，组织市内两家房地产开发骨干企业，用了一年时间将昔日房屋破旧、路面坑洼不平的和平路市场改造成了宽敞的现代化商城。1993年改造南大街、沿江路。1994年治理护城河、拦马河。1995年完成了线子街、两仪街、新马路的扩建。近几年来，旧城改造工作更是取得了很快的进展，使旧面貌有了很大的改观：昔日房屋低矮破旧、基础设施落后的巷子变成了今朝楼房林立、道路宽敞、设施
5、齐全的街道，通过近几年对旧城区的改造，已形成了以秋丰路、沿江路、北京路、大桥路、胜利路为主线，以线子街、中山路、和平路、北京路、大桥路、胜利路、两仪街、新马路、惠风路为网络的道路骨架，大大改善了市民的居住环境，方便了人们的衣、食、住、行。商业街的改造，吸引了一大批外来资金，这些外来的个体业主在老河口安家落户，给老河口注入了新的活力，改造后的文化一条街吸引个体业主近百家，经营项目包括电视录相、文化娱乐、工艺美术、花卉鱼鸟等20余类，获得了良好的经济效益和社会效益，总之，旧城改造是一件功在当代、利在千秋的好事。二、旧城改造中遇到的突出问题老河口市在旧城改造和综合开发的工作中，虽然取得了一定的成绩，
6、但也存在一些问题。（一）政府为了盲目加快旧城改造和综合开发的进度，试图取得立竿见影的效果，加上资金紧张，而忽视了长远利益，也迎合了或者说是附合了开发商的不正常思路，任意削减道路的规划红线宽度及公共绿地的面积。1、道路的规划红线（蓝线）不断压窄。如在东启街的改造中，按规划原道路红线控制50米，其结果是从50米降到40米，最后实施时只有30米。2、建筑的外挑部分侵占道路。红线1.5米至1.8米不等，严重影响了人行道和地下管线的铺设。3、建筑密度大，容积率高。正常的建筑密度就旧城改造而言为1:0.9,而实际实施1:0.5还不到，甚至更小。4、在旧城改造和综合开发过程中，前些年不注重绿地的控制和建设，
7、致使目前的绿地发展速度也赶不上城市建成区规模扩大的速度。城市绿地率、绿地覆盖率、人均公共绿地占有面积等三大指标增长速度缓慢或出现负增长。已改造完成的新马路、惠丰路、商业一条街、公园北路、大公路、线字街、两仪街等均无绿地。（二）拆迁难。人们常说改造开发难，实际上就是再难难不过拆迁关。被拆迁户总是找出各种理由提出各种条件，就是不愿离开祖辈遗留下来的这块“宝地”。因此，会软硬兼施，不按要求搬迁。这种长期形成的故土难离的思想观念是根深蒂固的，它阻碍了旧城改造开发的步伐。案例（一）：1996年在该市东启街中段750米的改造中，原邮电局对面一户姓冯的居民有4间房子在红线内应予拆除，但因其要求的拆迁补偿费超
8、出政策范围而发生争议，不愿拆迁。虽然该路段其它地方都相继拆除，唯独这家按兵不动，抗住不拆，过往群众看到其它的建筑一天一个样，都议论纷纷，造成极坏的影响。为此，市政府拆迁办曾多次上门做宣传解释工作，但该户仍无理取闹。在不得已的情况下，市拆迁办不得不向市法院申请了强制拆除。但法院在执行过程中，态度不够坚决，加上有些不明真相的群众也跟着起哄，致使拆迁失败。被拆迁户女主人撒泼与执法人员乱撕乱打，因其妨碍公务，而被带上手铐。被铐后其非但不思悔过，竟带着警具跑掉，并多次到武汉上访。市政府、建委、房产局多次到省城将其带回。在旧城改造中，像这种人，数不胜数，而这家就是其中的典型代表。案例（二）：1993年至1
9、994年在新马路、惠丰路的改造中，这两条路均在230米左右，虽都按统一规划、统一开发、统一建设形成的具有欧陆风格的、独特格调一致的商品房，但美中不足的是，其两条路上都有两户群众的三层住房未拆除，还夹在改造好的楼房中间，很不协调，很不美观，使本该相映成趣的建设规划造型造成了难以弥补的遗憾，既影响了市容市貌，又在社会上造成不良影响。三、造成以上问题的法律原因及分析对于该市在旧城改造开发中出现的问题，其主要原因有以下几个方面：、从客观上讲，该市在旧城改造中资金匮乏，底子薄，起步较晚，在规划管理上有一个适应过程，但最根本的还是某些领导干部思想认识不足，重视不够，认识滞后，法律意识淡薄，总认为抓生产，抓
10、企业政绩明显，见效快，而抓旧城改造拆迁建设不仅见效慢，而且要有大量的投入，麻烦多、阻力大。这种认识实际上是把城市的开发、改造建设与经济建设对立起来，看不到城市建设对城市经济发展所起的促进的作用和由此而带动其它产业（建筑业运输业、建材业等）发展连动的经济大潮。、集中审批权限，加强城市规划管理的问题。城市规划管理工作是一项时间跨度大、期限长且有一定难度的工作，具体表现在各利益集团（开发商、经营者）之间，开发商与政府（国家利益）之间由于对生产要素配置的不同要求而产生矛盾。就开发商而言，因利益驱动，唯利是图，甚至不顾社会资产和破坏自然环境以获取眼前的利益的这种短视行为，更加剧了与规划管理之间的矛盾，至
11、于在旧城改造中把规划设计须控制兴建的各种景点、凉亭、绿地无端挤占，随意改变用地性质，不符合城市总体规划搞建设，违反城市规划法的行为也时有发生。另外，还存在着城市规划管理审批权限不能高度集中的现象。总有那么极个别领导或部门本位主义严重，不能从大局高度来认识城市规划，关心支持规划的工作，而是想方设法找借口来干扰规划工作，干扰规划管理人员行政执法。、在旧城改造中还有一个问题，也是使旧城改造工作人员或者说拆迁人最头痛、最难也是最棘手的问题房屋拆迁。在实际工作中常常因拆迁难而影响和阻碍改造和建设的顺利进行，原因是多方面的，但最突出的是：一是政府或拆迁人在准备搞房屋拆迁前，宣传力度不足，安排计划不够周全，
12、被拆迁者常因拆迁补偿，补助费用及周转安置的费用等进行讨价还价，死缠软磨，无理取闹，或因所还房的套形、面积、层次、朝向、价格等一系列问题而达不成协议。二是拆迁人员没有把新区建设和旧城改造结合起来，使被拆迁人能尽早腾让出更新改造建设用地，保证主体工程能迅速开工，有效地缩短建设周期，减少资金占用时间，加速资金周转，进而为有限的改造建设资金，创造更高的经济效益。三是目前房地产市场已从卖方市场转为买方市场，在小城市，住房已趋饱和，有些有钱又有能力的人早已住上安稳的住房，而无钱又无能力的人，暂不会考虑住房。具体到有些拆迁户，他们也并不是都有合适的住房，也并非不想改善住房条件，住上宽敞、明亮的单元房，而是因
13、为在市场经济条件下，建筑材料价格上扬，使开发改造的商品房价格昂贵，使那些本来就不富裕的工人、教师等工薪阶层家庭与高楼大厦无缘。四、解决问题的法律途径和手段（一）提高认识，加强领导，严格依法办事、照章办事，建立科学的管理机制是做好旧城改造工作的前提。城市的旧城改造和综合开发是政府对城市建设进行宏观调控和管理的重要手段。中华人民共和国城市规划法规定：“城乡新区开发和旧城改建必须坚持统一规划、合理布避、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。”基于这一原则，政府应根据城市社会经济发展计划、城市总体规划，切实加强领导，通过行政、法律、经济手段来协调旧城改造中房屋拆迁，土地征用及小区和建设过程中的各种关系。
14、要建立健全相应依法管理的机制，由市政府牵头，规划、建设、房地产、土地管理、计划、公安、司法、财政等部门参加的城市旧城改造开发领导小组，下设办公室，统一协调和严格监督，运用城市规划法、建筑法、城市房屋拆迁管理条例、土地法、治安管理处罚条例等相关法律法规，确保各方面高效运作，统一协调、巧妙搭配，防止在工作中相互扯皮引起矛盾激化，造成刑事和治安案件的发生，引发群众性的行政诉讼，各部门应密切配合，以形成连环套式的科学管理机制，做到拆迁一户、开发一段、成功一段。（二）搞好城市规划，严格规划管理是做好旧城改造工作的必要条件。城市总体规划是城市建设发展的蓝图，无论是新区开发和旧城改造，必须坚持：“规划一张图
15、、管理一个法、归口一家管、审批一枝笔、建设一盘棋”的原则。一是要抓分区分片控制详细规划的编制工作，确定建设用地的性质、容积、建筑密度、绿化覆盖率及用地的总平面的布置等。二是严格按规划要求进行建设，搞好即定的规划设计方案的落实工作。进一步加强城市规划管理，加大执法力度，对在旧城改造进程中出现的违反规划的现象和行为要及时制止，认真查处。（三）加强宏观调控，严格拆迁资质认证和制定合理的补偿标准，是做好旧城改造工作的必由之路。一是要制定合理的补偿的标准，尤其是门面房的补偿标准要合理。二是必须要保证拆迁主体合法,如果拆迁人根本不具备合法的拆迁资格，就很难保证拆迁过程中拆迁人操作行为合法。拆迁问题牵动着千家万户的神经,主管部门不仅要实施好对拆迁人、开发商的监督管理的权利,严格考核审查其操作程序,自身更要“胸有全局”，谨慎、妥善处理好每一起矛盾纠纷，努力让老百姓满意,放心。 只要有我们以老百姓利益为出发点,依照法规办事,旧城改造必将事半功倍，政府放心，老百姓满意。（四）依法办事，按程序办事，是做好旧城改造工作不可忽视的重要环节。国内外大量的实践证明，旧城如何改造工作，有其自身的规
