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1、中国养老保险制度的创建和创新 新中国成立后，中央人民政府政务院根据中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领第23条关于在企业逐步实行劳动保险制度的规定，责成劳动部会同中华全国总工会草拟中华人民共和国劳动保险条例。原劳动部和中华全国总工会于1950年拟订了劳动保险条例草案，经中国人民政治协商会议审查同意后，政务院于同年10月27日决定予以公布，组织全国职工讨论。在广大职工充分讨论的基础上，原劳动部会同中华全国总工会对劳动保险条例作了修改，经政务院第73次会议批准，于1951年2月26日正式颁布实施。原劳动部于1951年3月24日公布试行了中华人民共和国劳动保险条例实施细则（草案）。 劳动
2、保险条例的颁布实施标志着我国初步建立起企业职工的养老保险制度。劳动保险条例对企业职工保险费的征集、保管和支配，保险的项目和标准，以及保险事业的执行和监督等都作了具体规定。劳动保险条例规定，劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担，其中一部分由企业行政方面或资方直接支付，另一部分由企业行政方面或资方缴纳劳动保险费，交由工会组织办理。按照这一规定，企业每月须按职工工资总额的3%缴纳保险费，其中30%上缴中华全国总工会，作为劳动保险总基金，用于举办集体劳动保险事业，70%存于各企业工会基层委员会，作为劳动保险基金，用于支付职工个人劳动保险待遇。劳动保险条例规定先在100人以上
3、的国营、公私合营、私营和合作社经营的工厂、矿场及其附属单位，以及铁路、航运、邮电三个产业所属企业和附属单位实行。对暂不实行劳动保险条例的企业职工的保险待遇，由企业行政或资方与工会组织双方根据劳动保险条例的原则与本企业的实际情况进行协商，以集体劳动保险合同的形式解决。劳动保险条例对职工退休条件和待遇作了具体规定，退休条件为：一般职工，男年满60岁，一般工龄25年，本企业工龄10年；女年满50岁，一般工龄20年，本企业工龄10年。从事井下、高空、高温工作的职工，退休年龄提前5年；工作1年工龄按1年零3个月计算。从事有害健康的工作的，退休年龄提前5年；工作1年工龄按1年零6个月计算。 从1953年起
4、，我国开始实施第一个五年计划。为了适应大规模经济建设的要求，劳动保险条例作了一些修改。修正后的劳动保险条例经政务院通过后，于1953年1月2日正式公布实施。同年1月26日，原劳动部随即公布了劳动保险条例实施细则修正草案。这次修正的主要内容，一是适当扩大了实施范围。增加了工厂、矿场、交通事业的基本建设单位和国有建筑公司。二是放宽了退休条件，将原规定的本企业工龄由10年降低为5年，使年龄和一般工龄都符合条件、而本企业工龄在510年的职工也可以享受养老待遇。三是酌情提高了待遇标准。养老金为职工本人工资的50%70%，即本企业工龄满5年不满10年的，为本人工资的50%；本企业工龄满10年不满15年的为
5、60%；本企业工龄满15年及其以上的为70%。当时，职工工资构成的主要成分是标准工资，奖金、津贴等所占比重极小，为计算方便起见，1954年10月全国总工会书记处发出通知：按职工本人工资计算支付劳动保险待遇时，一律按本人标准工资计算。从那以后，养老金的计发基数就由本人工资改为本人标准工资。 劳动保险条例修改后，企业劳动保险费用方面的开支比以前增加了1/4左右。在当时的情况下，如果再扩大实施范围或提高待遇，无疑将增加国家的财政负担，影响国家的经济建设。1956年，根据国家财政经济的可能和国民经济发展的需要，劳动保险条例的实施范围又扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国有
6、农牧场、造林等13个产业和部门。 1966年至1976年的文化大革命，养老保险工作在这10年中受到的干扰破坏，主要表现在两个方面：一是管理机构被取消。文革以前，从中央到地方都有比较健全的养老保险机构，有一支经过专业培训的干部队伍。文革开始不久，当时管理企业职工养老保险具体工作的工会组织被迫停止活动，管理社会保险政策的劳动部门也受到消弱，养老保险工作处于瘫痪状态。退休工作在一些地区被迫中止，使相当一部分符合退休条件的职工不能及时办理退休。二是退休费用社会统筹被取消。文革中由于生产遭受破坏，社会保险管理机构被撤销，社会保险费统一征集、管理的制度难以继续执行。对此，财政部于1969年2月发出关于国营
7、企业财务工作中几项制度的改革意见（草案），规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。由于退休费用由企业自行负担，退休人数多的企业，费用开支很大，造成企业间的负担畸轻畸重。一些经营不好或亏损的企业，甚至发不出养老金，影响了退休人员的生活。由于退休费用社会统筹被取消，养老金异地支付的制度随之停止。这给退休后易地居住的退休人员在领取养老金等方面造成了很大的不便，在管理上也给企业增加了不少麻烦和困难。 1976年10月，长达10年的文革结束，我国进入了新的历史发展时期。中组部、原国家劳动总局会同有关部门起草了国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国
8、务院关于工人退休、退职的暂行办法。经全国人大常委会原则批准，由国务院于1978年6月2日颁布实行（以下简称国发1978104号文件）。国发104号文件对原来的退休、退职待遇规定作了较大修改：一是把原来按工龄规定退休待遇的办法，改为建国以前参加革命工作的，按革命时期来规定退休待遇；建国以后参加革命工作的，干部按工作年限、工人按连续工龄来确定养老待遇。同时适当提高了养老金标准，具体标准是：抗日战争时期参加革命工作的，为本人标准工资的90%；解放战争时期参加工作的，为本人标准工资的80%；建国以后参加革命工作的，工作年限（连续工龄）满20年，满15年不满20年，满10年不满15年的，分别为本人标准工
9、资的75%，70%，60%。同时还规定了养老金最低保证数，即养老金低于25元的，按25元计发。退职费由过去一次性发放改为按月发放相当于本人标准工资40%的退职生活费，并规定按此计算的退职生活费低于20元的，按20元发放，以保障最低生活。对因工致残完全丧失劳动能力退休的干部和工人的养老金标准作了较大的提高，即无论他们何时参加革命工作（或工龄长短），凡是饮食起居需要人扶助的，养老金标准由原来的75%提高到90%，并加发不超过一个普通工人工资的护理费；饮食起居不需要人扶助的，由原来的60%提高到80%。按此标准计算的养老金，低于35元的，按35元发放。 1983年，为了解决退休人员的生活困难，国家对
10、最低保证数作了调整；正常退休的由25元提高到30元，退职的由20元提高到25元，因工致残完全丧失劳动能力退休的由30元提高到40元。 从1989年10月起，在职职工普调工资，退休人员也普遍增加了养老金，增加的数额相当于本人原来的一级工资；同时再次提高了养老金的最低保证数，正常退休的由30元提高到50元，退职的由25元提高到40元，因工致残完全丧失劳动能力退休的由40元提高到60元。 1992年1月，国家对退休人员的养老金，在原有的基础上又提高了10%，增加的数额不足10元的按10元发放。 我国企业职工养老保险制度的建立和发展，对于保障广大退休人员的生活，调动在职职工的工作积极性、维护社会稳定发
11、挥了重要作用。随着我国80年代开始的经济体制改革的不断深入，逐渐暴露出一些弊端。主要有以下几方面： 1、 覆盖面窄：改革开放使我国城镇多种经济形式迅速发展起来，我国的基本养老保险制度，主要是在国有企业中实行，城镇区县以上集体企业和外商投资企业是参照执行，区县以下集体企业、私营企业、城镇个体劳动者基本上没有养老保险制度。国有和集体企业中的劳动合同制工人、临时工，以及区县以下集体与私营企业和个体劳动者，没有统一的养老保险办法。 2、 社会化程度低：文革期间，企业职工的养老保险倒退到企业保险，由企业直接支付本企业退休人员的退休费用。80年代以来，退休人员大量增加，退休费用也相应增大，新老企业之间退休
12、费用负担不均衡的矛盾越来越突出。一些严重亏损的企业，因无力支付退休费，不得不减发、停发养老金，引起退休人员上访，影响了社会安定。另外，在社会主义市场经济条件下，退休费用负担重的企业，不可能与其他企业平等开展竞争，影响了企业的活力。 3、 养老保险层次单一 我国的养老保险制度，无论是在国有企业还是集体企业，都按劳动保险条例规定的一种形式、一个层次实行。这种单一层次的养老保险制度，是计划经济体制下的产物。当时包括养老在内的一切生活问题全部由国家和企业包下来，企业不为职工办理补充养老保险，个人也没有储蓄性养老保险。 4、 待遇水平因职工身份不同存在差异 职工退休时养老保险待遇基本上是根据个人的身份地
13、位确定的，全民所有制与集体所有制及其他所有制职工之间，合同工与固定工之间，群众与干部之间在享受权利和待遇水平上存在差异。 5、 基本养老金计发办法不能适应劳动工资制度改革的要求 企业职工的养老金计发办法建立在等级工资制度基础上，自1954年确立以标准工资为计发基数以来，一直未作改变。随着企业劳动工资制度改革的深化，以标准工资为养老金计发基数的办法难以为继。一是社会主义市场经济体制确立以后，多种经济成分，特别是集体、三资、股份和私营、个体经济的发展迅速，他们中很多从业人员未实行国家规定的标准工资制，无法按此办法计发养老金。二是随着企业工资制度改革，企业内部分配自主权的确立，出现了分配形式的多样化
14、，打破了以标准工资为主体的等级工资制的分配格局，标准工资在职工工资收入中所占的比重明显下降，职工原有的标准工资名存实亡。 6、 基本养老金没有调整机制 职工养老金一旦按规定领取，以后一般就不再变动。随着价格改革的不断深入，物价水平有较大幅度上升。由于养老金是以较低的标准工资为基数计发，并且没有调整机制，离退休人员的收入与在职人员之间的差距加大，生活水平反而降低，更谈不上分享社会发展成果。 7、 由于历史原因，在养老保险上形成了多头、分散、交叉管理的局面，增加了管理成本。 养老保险改革的试点情况 1978年党的十一届三中全会以后，随着改革开放和经济体制改革的进行，我国养老保险进入了改革、发展阶段
15、。各地自80年代初开始，对企业职工养老保险制度进行了改革试点探索，改革的重点主要体现在以下几个方面： 1、 开展城镇企业职工养老保险费用社会统筹，开始从企业保险向社会保险的转变。 自1982年以来，中央、国务院的领导同志多次指出，要改革退休制度，实行社会保险。全部由企业自己负担退休养老基金，对企业来说，苦乐不均，应提到议事日程上来研究。1983年10月，原劳动人事部在郑州召开的全国保险福利会议上，提出全民所有制单位退休费用要实行社会统筹。1984年，国有企业职工退休费用社会统筹首先在广东省江门市和东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市以及辽宁省黑山县开始试点，初步取得了成功的经验。 2、 实行城镇企业职工个人缴纳养老保险费的制度，开始了社会保险费用由企业一方负担向多方负担的转变。 1986年国务院发布改革劳动制度的四项制定，决定国有企业新招收的工人一律实行劳动合同制，并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法：企业按劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按不超过本人标准工资的3%缴纳退休养老费用。此后，个人缴费制度逐步推广到全部企业职工，这一改革，增强了职工的自我保障和参与意识，减轻了企业负担，建立了企业与职工之间缴费的内在约束机构。 3、实行企业补充和个人储蓄性养老保险制度，开始了社会保险
