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1、挑战与应对：民行检察监督制度新发展核心词：民行检察监督制度/全面监督/程序监督/社会监督内容提纲：民行检察监督制度受到了空前强化，对该项制度改革及由此导致制度转型也正处在被强劲推动中。民行检察监督制度获得强力推动基本根据便是司法实践中不断增长监督诉求，监督范畴在逐渐扩大，内含于监督中观念性因素也在此过程中悄然转变，监督理念当代化更新为监督制度可持续发展提供了新泉源基本。当前所需着力实现制度转轨集中体当前：从有限监督到全面监督、从实体监督到程序监督以及从诉讼监督到社会监督等三大“转向”之上，由此呈现出民行检察监督制度新发展完整风貌。一、民行检察监督制度所处历史方位判断11982年3月8日，民事诉
2、讼法(试行)通过，检察机关对民事审判活动有权实行法律监督基本原则得到确立。1989年3月，行政诉讼法通过，检察机关对行政诉讼有权实行法律监督基本原则也得到确立。1991年4月，民事诉讼法修改实行，抗诉制度由此产生2。也正是从1991年开始，检察机关就民事裁判和行政裁判提出抗诉实践步伐开始迈出，迄今，民行检察监督制度在诉讼法层面已有接近30年历史3，而在实践层面，其历程已达。再次修改民事诉讼法，其中涉及民事检察监督制度完善。这重要体当前两个方面：一方面完善了抗诉制度运作机制，另一方面又增长了大量监督事由。特别是在所增长监督事由中，除将本来实体型事由做出细化规定外，其最为引人注目变化乃是增设了较多
3、独立性程序事由。其成果是，不但本来实体性事由由于详细化而强化了，同步还在实体性抗诉事由之外，增长了独立程序性抗诉事由。这表白，民行检察监督制度在立法层面逐渐地获得了强化。最高人民检察院于8月召开了第一次全国民事行政检察工作会议。会议总结了十余年来民行检察工作经验，提出了“维护司法公正，维护司法权威”民行监督执法思想。到9月，全国检察机关向人民法院共提出民行抗诉案件95594件，发出再审检察建议37437件，通过再审，其变化率达60%到70%4。最高人民检察院先后出台了人民检察院民事行政抗诉案件办案规则(10月)等若干重要司法解释，为民行检察监督司法实践提供了基本准绳。不但最高人民检察院出台了大
4、量规程，并且地方各级检察院也纷纷出台各种细则规范，加强了检察机关规范建设能力，增进了民事诉讼法、行政诉讼法等有关法律法规修订。此外，检察系统还突破自身畛域，向规范创设触角向人大、法院、司法行政、律协等领域延伸，形成或促成了大量交叉性、联合性规范性文献，在制度建设模式上获得创新意义。2月，最高人民检察院检察委员会审议通过关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作意见(初印发)，重申对诉讼活动实行法律监督是宪法和法律赋予检察院重要职责，规定各级检察院进一步加强对诉讼活动法律监督工作。当前，民行检察监督制度正处在强化期、改革期、转型期。民行检察监督制度强化，将从方方面面助推整体检察监督制度当代化改革。诚可
5、谓：“民行加强则检察加强，民行改进则检察改进，民行发展则检察发展”5。二、民行检察监督制度所获得成就(一)抗诉制度渐趋成熟，由点到面立体推动抗诉制度是老牌检察监督制度，检察制度从抽象基本原则到详细制度规范，其最先转折点乃是抗诉制度形成。正是在抗诉制度形成后，民行检察监督制度方成为具备实际意义制度，方从抽象层面步入详细层面。可以说，抗诉制度将整个民行检察监督制度给激活了，抗诉制度是民行检察监督制度由抽象法走向实定法第一推动力，民行检察监督制度在抗诉制度基本上，获得了日益强劲发展。抗诉制度成果重要体当前：其一，抗诉制度由点到面，受监督案件类型由重点性安排到逐渐铺开，制度实效性明显增强。其二，直接抗
6、诉、提请抗诉和再审检察建议等三种抗诉领域监督形式已然呈现。特别是再审检察建议，更因其成为抗诉前奏程序，而显现出了检察监督章法和新理念。再审检察建议也有效地克服了所谓“倒三角构造”6，发挥了基层检察院基本性作用。同级再审检察建议也在一定限度上实现了“同级抗”制度愿望。(二)监督功能日趋多元，监督理念有所更新监督功能在老式上是以一元化为特性，这就是单纯纠错。检察监督纠错功能固然是有，但如果局限于此，则显然不能适应现时代发展需要，最后将窒息检察监督制度向前发展活力。应当说，立法上对于检察监督制度提出来功能规定就是这种一元化规定，这反映了立法时代局限性。然而检察监督司法实践并未受此绝对制约，相反，它在
7、制度功能方面进行了与时俱进开拓，从而实现了由一元化到多元化、由封闭性到开放性以及由诉讼领域到所有社会领域转变。概而言之，当代民行检察监督制度功能体系除纠错外，还涉及矛盾化解功能、社会功能等等。服判息诉、检察和解、检察建议等监督形式便典型地负载了这些新型功能。这些新型功能就其实质而言，已迥异于老式以矛盾对立性为特性纠错功能，而诞生了一种以矛盾统一性为特性配合协作功能。这些新型功能产生，在语义学上，已变化了监督原始内涵，而大大丰富了检察监督概念含义。体当前这里制度创新价值是里程碑式，民行检察监督制度由此步入了和谐司法与和谐监督宽阔领域。(三)监督范畴得到拓展，监督方式不断创新这重要体当前：其一，充
8、分运用宪法对检察机关定位和职能规定，开拓诉讼监督领域，并通过诉讼监督扩展到社会监督、行政监督等领域。例如在当前大调解体系建设中，检察机关积极参加其中，发挥共建共创作用，便是这种职能扩张表征。其二，充分运用民事诉讼法和行政诉讼法关于检察监督基本原则，积极开拓诉讼监督职能，在督促起诉、支持起诉、对诉讼过程监督以及执行监督等方面都开展了卓有成效尝试或“试水”，为相应制度形成奠定了基本。其三，依照监督实践需要，创造性地摸索了新型监督方式，例如检察建议、检察和解、服判息诉、更换审执人员、查处错案背后违法犯罪行为、发出纠正违法告知等等，均是民行检察监督通过积极开拓而提出具备建设性意义监督办法，大大丰富了诉
9、讼法对监督方式相对单纯规定，为完善检察监督体系做出了贡献。(四)监督环境全面优化，和谐司法纵横协同(1)人民代表大会及其常务委员会对民行检察监督工作注重和支持。自9月以来，全国已有9个省级人大出台了加强诉讼监督或法律监督决策7。至于省级如下人民代表大会及其常委会所通过类似决策，则为数更多。由此也推动了人大监督工作新发展，缓和了人大因缺少个案监督权所长期形成监督困境，开辟了人大监督工作新境界。人大监督与检察监督之间衔接机制作为重要课题被提上研究日程。(2)法院积极配合为民行检察监督开展提供了和谐司法环境。自以来，全国已有22个省级检察院、90个分州市级检察院与同级法院就民行检察工作关于问题联合发
10、文。地方司法机关会签文献切实推动了检察院民行监督工作进行，民行检察监督工作获得了明显进展。因而，当前民行检察监督良好局面形成，在相称大限度上，与法院理性配合和通力合伙是分不开，这不但体现了检法和谐司法关系合力，同步也映现了检察监督多方面功能生成。三、民行检察监督存在局限性(1)监督范畴狭窄。当前在理论上比较清晰结论以为，检察监督由其基本原则所规制和派生，在诉讼领域重要涉及四大块内容，这就是：属于事后监督抗诉再审、属于参加诉讼诉中监督、属于公益诉讼诉前监督以及属于审判延伸执行监督。无论是民事诉讼还是行政诉讼，其检察监督均分布在这四大领域。就检察监督参加民行诉讼实行法律监督所处时间段以及所针对法院
11、职能来说，这四大领域可谓达到了监督范畴“全覆盖”。这全覆盖民行检察监督不但仅具备理论根据和实践根据，同步尚有立法原则、立法精神以及政策上根据。前述人大常委会所作决策或者类似文献，所规定基本上都是对诉讼各个环节实行检察监督。然而不能不看到是，当前民行检察监督在实际范畴上还显得较为狭窄。抗诉再审监督是有明确法律依照，因而当前民行检察监督重要局限于这一领域。甚或即便在这一领域，其受监督案型还通过各种规则或内部细则加以限缩，而仅就其列举少数类型案件实行法律监督，如涉及国家利益、公共利益案件、涉及第三人合法权益保护案件、涉及群体性纠纷案件、涉及民生重点案件等等。重要着力点在于息事宁人，另一方面考虑到国家
12、利益和公共利益。至于诉中监督、诉前监督以及执行监督，虽然在制度上和观念上有所突破，同步实践中也有各种试点，然而这三大领域监督尚未制度性地、常规性地开展起来，实践中民众强劲需求未能得到有效呼应，民怨也比较集中在这些领域。民行检察监督领域开拓是由点到面而进行，但当前尚停留于点状监督，全面监督原则未能有所体现。(2)监督效果不彰。民行检察监督相对于刑事检察监督来说乃属新生事物，普通百姓对此不甚理解，对其运用自觉限度尚不高。可以说，民行监督监督制度当前还处在需要大力宣传制度推广阶段。推广此一制度最佳形式就是由该制度运营产生出源源不断积极效果，由监督效果自身来作为宣传载体，由监督效果生成人们对检察监督制
13、度信赖感。监督效果是民行检察监督制度价值所在，是其内在生命力所在，应当受到高度关注。然而不能不指出是，当前所体现出来民行检察监督效果尚不如人意，一种直观佐证就是其运用率并不高，许多检察院所抱怨案源紧张或案件匮乏，就是例证。监督效果不彰详细体现不但在于其推动制度实践价值不够明显上，同步还体当前监督变化率、改判率、接受率、反馈率等等方面都处在低水平徘徊。监督者被动状态未能获得有效变化，监督刚性效果在制度层面缺少保障，被监督者对监督者对的意见回绝接受，监督者也无救济之途。这需要通过制度完善来解决。同步在当前制度框架内，监督效果还远未实现最大化。例如说，民行监督力量相对薄弱，因而其办案数量虽然在逐年上
14、升，然而上升速度极其缓慢，平均比例仅占法院审判案件总量不到百分之一。监督案件数量不形成足够规模，就难以产生应有或抱负监督张力和监督效能，监督效果非抱负状态就难以改观。(3)监督效率不高。监督效率与监督效果是关联在一起：监督效率高，普通来说，监督效果就好;反之，监督效果不彰，普通也与监督效率不高有关。因而，要强化监督效果，要使民行检察监督制度进一步人心，得到民众信奉和运用，其核心制度生长点就是监督效率要高。虽然监督效率在不同层级检察院以及不同区域检察院体现出来差别是客观存在，但总体而言，得出当前国内民行检察监督效率不高结论乃是有根据。这重要体当前三个方面：即，速度慢、周期长以及数量少。当前民事诉
15、讼法和行政诉讼法均未规定检察院提出抗诉时效制度，因而检察院办理民行抗诉案件也缺少应有制度约束，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院通过审查、备案以及到最后讨论决定与否抗诉，到最后实际地提出抗诉，以及法院再排期审判，到最后再审成果出来，是一种非常缓慢而又漫长过程，其办案周期之长、速度之缓以及由此所决定办案数量之少，就成为必然现象。有些案件甚至主线排不上队。监督效率低必然使涉案当事人以及普通民众逐渐丧失对民行检察监督制度信心和信念，通过典型案例树立起来监督权威由此也被抵消或者削减。这与当前所倡导建立高效公正权威社会主义司法制度目的或规定是严重不相适应，应当尽快变化这种状态。(4)监督机制不畅。监
16、督机制是提高监督效率、强化监督效果制度性前提，它所涉及领域包括了从备案受理到再审裁判作出所有过程，按照其自然环节和环节，可以分为许多详细机制，如备案机制、送达机制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书撰写机制、参加监督过程机制、检察建议机制、反馈机制以及跟踪监督机制等等。毫无疑问，这每一种机制均需要构建相应规章制度予以体现和保障，制度和机制是一物两面关系，监督机制不畅实质上便是监督制度不完善表征或者另一种说法。因而，完善和健全监督机制工程需要详细贯彻到制度建设之中，涉及立法建设和规章建设，同步还涉及监督机构设立、监督人员配备、监督分工合理安排、监督环节衔接机制、监督管理制度等等方面。畅通监督机制，乃是完善监督制度系统性工程。四、民行检察监督所面临挑战(1)民行检察监督所面临观念上挑战。要
