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1、我国当前城市社区管理的现状、问题及改革路径 我国当前城市社区管理的现状、问题及改革路径 目 录绪论1一、我国城市社区管理体制的历史沿革2（一）社区的涵义2（二）我国城市社区管理体制的形成和发展过程21、我国社区建设的发展经历22、城市社区建设的重要意义3 二、我国城市社区管理体制的发展3 (一）我国城市社区管理体制的现状4 （二）我国城市社区管理体制存在的问题和原因4 三、我国城市社区管理体制改革的途径和意义5 （一）我国城市社区管理体制改革的走向61、弱化社区管理的行政色彩62、扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主73、加强社区党的建设7 （二）改革试点中城市社区管理的模式和启示81
2、、几种主要模式82、上海市社区管理体制改革9 （三)深化社区管理体制改革的对策建议111、理顺社区对外、对内关系112、多元化社区管理模式11结束语12参考文献12我国当前城市社区管理的现状、问题及改革路径摘 要:构建社会主义和谐社会,是党中央根据我国社会结构和社会生活的深刻变化提出的重大战略任务,随着城市管理重心下移,社区承担着越来越多的社会管理职能。作为社会的社会基本单元，只有社区的“小和谐”，才能带来整个社会的“大和谐”。随着我国市场经济改革的不断深入，我国现有的城市社区实际运行依靠居委会和街道办事处来管理居民的管理模式，已经远远不适应现代社会的发展,应打破现有的社区体制,建立新型的、明
3、确的、有效的社会体制，明晰社区管理权责,推进中国城市社区管理体制的改革,以适应经济发展的需要.关键词：社区;社区管理；社区管理体制改革 绪论构建社会主义和谐社会，是党中央根据我国社会结构和社会生活的深刻变化提出的重大战略任务，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，对马克思主义理论的又一重大贡献。随着市场经济体制的逐步建立，城市社会出现了许多新情况、新问题。社会经济成分、组织形式、利益格局、就业方式的多样化，带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问题，给城市管理增加了许多困难和压力。随着城市管理重心下移，社区承担着越来越多的社会管理职能。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专
4、题研讨班上的讲话强调，“要加强城乡基层自治组织建设,从建设和谐社区入手,使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用,在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。作为社会的细胞和城市的基本构成单元，社区成为构建和谐社会的根本所在。寻求社区管理模式的创新，使社会资源力量有效整合，社区功能切实发挥,这对于我国改革发展及和谐社会建设具有重要意义。政府主导与社区自治结合的管理体制作为现阶段我国社区建设的普遍模式,客观上与我国经济政治体制相适应，并在强化社区基础设施建设，建立健全社区服务体系，加强城市管理，深化政治体制改革和夯实和谐之基等方面
5、作出了积极的贡献，取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验。 丁茂站.我国城市社区管理体制改革研究M.中国经济出版社,2009年,第194页.目前，社区管理体制改革试点不断深化,呈现出良好发展势头，主要表现为三个基本趋势:弱化社区管理的行政色彩;扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主;加强社区党建。这三个互相依存，互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向. 一、我国城市社区管理体制的历史沿革 （一）社区的涵义“社区”这个概念最早由德国社会学家腾尼斯提出来的。他在1887年出版了社区与社会一书，指在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密
6、切、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。现在人们所说的“社区”通常是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体.目前已有多个国家和地区执行社区发展计划,社区组织管理方式日益受到关注和重视。从广义上看，城市社区管理就是对包括政治、经济、文化、人口、生态等方面的社会系统所进行的综合管理活动;从狭义上看,城市社区管理则是就城市社区内部社会生活所进行的管理.社区管理模式是指为了达到社区管理的目的而采取的各种管理体制、机制、手段、方法的有机结合体，是开展各项社区管理活动的基本操作平台。科学的管理模式有利于建设良好的社区环境，形成和谐的社区氛围,改善居民的生活质量。（
7、二）我国城市社区管理体制的形成和发展过程 1、我国社区建设的发展经历中国早期的社区建设，可以追溯到20世纪20年代末和30年代初出现的乡村社区建设运动，其中影响较大、持续时间较长的:一是以梁漱溟为首的山东邹乡平乡村建设运动;二是以晏阳初为首的河北定县平民教育实验区运动.后来由于战争原因社区建设工作没有继续开展。当代中国城市居民管理更多时间内是以街道委员会和居民委员会的形式存在的，普遍认为，从1949年至今大致经历了四个阶段。第一阶段,从1949年到“文革”，城市基层政权和地域性社会群体自治组织的建立与有效的管理。1954年,中央人民政府内务部颁布了关于建立街道办事处和居民委员会的通知,要求各街
8、道派出所改名为街道办事处;同年底，全国人民代表大会常委会通过城市居民委员会组织条例全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会也进行了全面调整和改建;这样基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群体自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局.第二阶段,“文革”到1979年左右,城市基层行政管理瘫痪,街道委员会和居委会成为阶级斗争的工具。第三阶段，1979年左右到80年代中后期，街道办事处和居委会的职能得到恢复,其工作性质受到宪法的肯定和法律的界定。 张宝锋.我国城市社区治理结构研究综述J.华北水利水电学院学报(社会科学版),2006年第1期. 2、城市社区
9、建设的重要意义(1）随着社会主义市场经济的发展,社会成员的“单位”属性逐渐减弱,大量“单位人转为“社会人”,社会人口流动性加剧，教育、管理工作弱化,使得城市社会人口的管理处于松散状态,迫切需要找到一种新的管理模式。这种模式最好的选择就是社区式管理。（2）随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能,企业剥离出来的诸如退休职工管理安排下岗职工在就业等职能和政府转移出来的许多服务职能,大部分要有一个新的载体来承接，要建立一个独立于企事业之外的社会保障体系和社会化服务网络,也需要有一个新承接的载体.这个最佳的选择也是社区。(3）随着群众生活水平的提高和住房、医疗、养老、就业等制度的改革
10、,城市居民与所住社区的关系愈来愈密切。推动社区建设，拓展社区服务，提高居民生活质量已成为广大人民的迫切要求.（4）随着城市化建成的加快,加快社区建设是提高城市管理水平和居民素质的迫切需要.综上,社区作为我国广大居民生活、学习的重要载体在社会中发挥着越来越重要的作用,搞好社区建设是摆在政府和社会科学工作者面前的一个重要课题之一。 二、我国城市社区管理体制的发展虽然现阶段,我国各地在如何改革社区管理体制以更好地发挥基层社区组织的作用方面作出了积极的探索，也取得了一些可喜的成绩。但是不容怀疑的是，现阶段我国城市基层社区管理体制还存在着诸多不足和问题。笔者认为，既有必要考察这些问题，也有必要对这些问题
11、进行根源探究。 （一）我国城市社区管理体制的现状我国社区管理曾长期以来一直实行的是与计划经济相适应的行政全能主义的“亚社区”管理体制。“单位人管理”和“地区管理”是其主要特征。在传统社区管理体制下,单位成为政府的附属,传统的街道和居委会则是辅助单位,起着“拾遗补缺”的作用。改革开放以后,特别是进入20世纪90年代以后,随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面：一是“单位制”的解体，大量的“单位人”重新回到社区，成为“社会人。单位不再是个人唯一依附的载体.二是市场经济的发展在客观上要求政府转变职能,从掌舵划浆的全能者变成有限职权
12、的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化.三是随着社会主义市场经济的深入发展，“现代企业制度”的建立要求企业依法成为一个“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”的自主经营、自负盈亏的独立法人.在此种背景下,企业将旧有体制下的许多非经济功能剥离出来交给社会。企业与社会日益分离.四是,人们重新回归社区，人们与社区的联系日益紧密.居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注。五是随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强。各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用;六是随着城市
13、化进程的加快,城市管理中心开始下移。街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力。七是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些另人可喜的成绩。 （二）我国城市社区管理体制存在的问题和原因对城市基层社区的管理目前主要涉及到两大主体.一是以基层政府及其派出机构街道办事处为主体的政府组织管理。另一个就是以基层社区组织一居民委员会为主体的基层社区管理。其中，基层社区组织是基层社区管理内主体，基层政府及其派出机构是基层社区管理的外主体。第一，旧管理体制的缺失.我国现行的城区管理体制是以区、街道、居委会三个层次组成的，其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是政府的一级
14、派出机构,居委会是城市基层群众性自治组织.“街道”作为城市行政区划的最基层单位，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体,但一直具有责大权小、力不从心的问题。一是“单位体制的解构，“单位人转变为“社会人”，还有企业等多元化的利益主体大量涌现，“街道”仅依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理了.二是“条条”管理大大制约了街道的作用。社区内各组织分别属于“条条与“块块”两个相对封闭的系统，形成一种“条块分割”的局面。 向晨琛、孙见、柯璐.社区网格化管理模式的实践与思考，社会工作2010年第4期.而市场经济体制的建立，使社区内“条块”组织的关系出现
15、了变化，有一部分职能重叠。对于一些复杂的问题，“街道”往往出现无权管理或越权管理现象.第二，政府“越位”与“缺位”问题突出.在社区建设的过程中，政府发挥了决定性的作用，但也存在着职责不清,权利不明的问题。有些政府部门仍在行使本应由社区自治部门行使的职能，有些政府部门承揽和包办了许多本应由社区自治组织办理的事务。政府部门承担了许多不该承担或不易承担好的职能，社区管理中政府职能的错位、缺位或者不到位的情况屡见不鲜.长期来看，不仅抑制了民间的活力，也增加了政府的负担。第三，居委会角色的错位。我国宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。中华人民共和国城市居民委员会组织法更是明确规定了居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不是一级政权，也不是基层政府或街道办事处的分支机构.它与街道办事处的关系是国家机关对基层群众性自治组织的指导关系.但现实中，居委会的工作往往是向政府负责,而不是向居民负责。这就造成了居委会带有官方色彩，而其本来自治组织的角色却淡化了，居民与居委会也形成了一种被动参与的关系。第四，社会中介组织力量薄弱.长期以来，政府部门习惯于直接包办一切社会事务,而忽略了对中介服务组织的培育和扶持。非营利性社会组织的缺失使得社区内
