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1、PPP项目的合同管理和风险管理讲义大纲一、 PPP项目背景介绍（一）PPP项目内容概述1、 定义介绍2、 适用领域3、 本质4、 意义（二）PPP项目实施流程1、 项目识别：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证2、 项目准备：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3、 项目采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署4、 项目执行：项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估5、 项目移交：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价二、 PPP项目的合同体系及管理（一）PPP项目合同主体1、 政府部门2、 社会资本3、 项目公司4、 融资方5、 承包商和分包商6、
2、 专业运营商7、 原料供应商8、 产品或服务购买方9、 保险公司10、 咨询机构（二）PPP项目的合同体系（表格）1、 PPP项目合同2、 股东协议3、 履约合同：工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同4、 融资合同5、 保险合同6、 特许经营协议7、其他合同（三）案例：北京地铁四号线（四）合同管理三、 PPP项目的风险管理（一） PPP项目风险分配机制1、 风险分配原则2、 常见的风险分配安排（二）案例：北京“鸟巢”PPP项目、北京“地铁”4号线（三）政府规避PPP项目风险的措施PPP项目的合同管理和风险管理主讲人：陆阳律师近年来，面对日益增长的城市公共项目需求，政府部
3、门作为投资主体与建设主体的压力愈来愈大。在国务院限制了对地方政府融资平台之后国务院关于加强地方性政府债务管理的意见，国发201443号，随之而来的问题是这类公益性项目如何建设运作。对此，财政部和发改委多次出台指导意见、管理办法、操作指南，肯定政府和社会资本的合作模式，以拓展第三条道路满足现代公共基础设施的建设。PPP模式的引入顺应了这种大背景的发展，也是当下最热门和值得探讨的项目运作方式。PPP项目能够充分利用社会资本的经验、技术和资金，对我国公共设施的建设具有很大的意义。那么在涉及到PPP项目的整个实施流程中，将涉及多个法律主体；对于不同法律主体所签署的合同，将是他们日后参与PPP项目的依据
4、。今天我们将会对PPP项目中所涉及的合同进行系统化的梳理，并对PPP项目中产生的风险进行分析，提出规避措施。一、 PPP项目背景介绍（一）内容概述1、定义：PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，故我们常称为PPP，中文译为“公共私营合作关系”。2014年12月2日，国家发改委发布关于开展政府和社会资本合作的指导意见中对PPP模式进行了明确说明，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”2014年12月财政部下发关于印发政府和
5、社会资本合作模式操作指南（试行）的通知中指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交等”方式。2、适用领域：主要是针对规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目。（1）公共交通项目，包括机场、港口、公路、铁路、桥梁和城市轨道交通，特点：公共服务性强、投资规模较大。（2）公用设施项目：指政府有义务提供的市政公用基础设施，包括供电、供气、供水、供热，污水处理、垃圾处理、通信服务设施等，特点：公益性、自然垄断性、政府监管严、价格弹性较小。（3）社会公共服务项目：包括医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等。3、本质：它不仅仅是单纯的融资
6、方式，也是一种机制和制度设计。政府与社会资本合作，建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。4、意义：推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。根据财政部、发改委、人民银行在2015年5月19日发布的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见可以将PPP项目的推广和应用分为以下三点：（1）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；政府作为监督者和合作者
7、，减少对微观事务的直接参与，使有丰富经验、专业技术的社会资本进入，既解决了政府职能错位、越位和缺位的问题，又提升了公共服务的效率。（2）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；PPP模式可以打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，给予中小企业更多参与机会，从而激发市场主体的更多活力和发展潜力。（3）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为支付依据，纳入财政预算管理。这样可以有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，防范和化解政府性债务风险。（二）PPP项目实施流程为了进一步科学的规范
8、、推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），在2014年11月29日，财政部发布了政府和社会资本合作模式操作指南（试行）；这部指南对现实中PPP的实践操作意义很大，其中一点就在于它规范了PPP项目的实施流程，在一定程度上也为PPP项目涉及的各主体制定了一些要求。（表格：如PPT所示）1、项目识别。对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合PPP项目的运作。那么在决定适用PPP项目时，首先应当进行项目识别，它包括四个阶段：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。（1）项目发起，发起人可以是政府也可以是社会资本；政府发起时，财政
9、部门（政府和社会资本合作中心）负责向交通、环保、能源等各行业主管部门征集潜在的PPP项目。行业主管部门也可以在城市宏观规划或专项规划时遴选PPP项目。发起人是社会资本方时，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的PPP项目。（2）项目筛选，指财政部门与行业主管部门合作，一同对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。（3）物有所值评价，包括定性评价和定量评价。定性评价重点关注的是，比较PPP模式与传统模式，看采用PPP模式能够增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本，与公共部门的比较值进行比较，判断PPP模式是否
10、降低项目成本。（4）财政承受能力论证。顾名思义，就是论证政府的承受能力，计算政府付费成本或政府补贴等财政支出，成本的支出不得超过当年财政收入的一定比例。2、项目准备。包括管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核三个阶段。（1）管理架构组建就是指，在项目准备阶段，政府可建立专门的协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，从而能够简化审批流程、提高工作效率的目的。（2）在建立专门负责的协调机制后，我们就可以让项目实施机构开始编制项目实施方案。项目实施方案的具体内容应当包括：项目概况（采用PPP的必要性和可行性、运作目标和意义、项目区位、面积、规模、资产价值、是否设立项目公司等）；风险分
11、配基本框架（考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险管理等）；项目运作方式（委托经营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营等方式，具体选择要考察项目收益、融资需求、期满处置等因素）交易结构，包括项目投融资结构、回报机制和相关配套的具体安排。投融资结构主要说明资金来源、性质、用途，项目资产的形成和转移等；回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，如政府付费、使用者付费；相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。合同体系。PPP项目在实施中涉及的主体众多，因而所签订的合同也比较复杂，具体包括PPP项目合同、股东合同、融资合
12、同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同等。其中PPP项目合同是PPP项目合同体系的核心。具体合同内容及规范，我们将在之后的讲解中详细介绍。监管架构。是针对政府而言的，它包括授权关系和监管方式。授权关系指政府对项目实施机构或者是社会资本的授权；监管方式是指在政府授权结束后，对项目实施机构或社会资本进行监管的方式，主要包括履约管理、行政监管、公众监督等。采购方式选择。项目的采购应根据我国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构根据项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式。（3）实施方案审核。财政部门对物有所值能力、财政承
13、受能力、编制的实施方案通过验证，向政府进行审核。3、项目采购。包括资格预审、采购文件编制、采购方式及执行、谈判与合同签署四部分。（1）资格预审，需要准备预审文件，发布预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本的响应。（2）采购文件编制。采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者资格资信证明、政府的授权、实施方案的批复、采购程序等等。（3）响应文件评审。政府采购项目的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式。在确认了采购方式后，按照相关程序对采购方式、实施方案中涉及的文件进行审查、评审。（4）谈判与合同签署。项目实施机构成立专门的谈
14、判组，与候选的社会资本及其合作的金融机构进行谈判，率先达成一致的即为中选者。在谈判完成后，双方先签署谈判备忘录，并对有关内容进行公示。公示无异议后，政府审核同意，双方（项目实施机构、社会资本）签署项目合同。如果针对该项目专门设立有项目公司，那么项目公司成立后应与项目实施机构重新签署项目合同。4、项目执行。项目执行包括设立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评估四部分。（1）项目公司的设立，由社会资本或社会资本和项目实施机构一同设立；（2）融资管理，项目融资由社会资本或项目公司负责；如果其未按照项目合同约定完成融资，政府可提取履约保函直至终止项目合同；同时，在项目出现重大经营或财务风险，威胁
15、或侵害债权人利益时，债权人可依据签订的介入条款直接介入。（3）绩效监测与支付。财政部门要统筹财政规划，严格控制政府的财政风险；项目实施机构定期检测项目绩效，报财政部门备案（这主要是一个风险监管职能的履行）。（4）中期评估。在这一阶段，政府或者说项目实施机构应当重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作；中期评估时要重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时发现问题，制定相应措施；同时，PPP项目涉及的合同主体双方（政府、社会资本或项目公司）均应依法公开披露项目相关信息，接受社会监督。5、项目移交。包括移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价四部分。（1）移交准备，指在项目移交时
16、政府应当做有一些准备。政府或项目实施机构应组建项目移交工作组，负责项目移交工作，确认项目合同对移交形式、内容、标准、期限、补偿方式等。（2）性能测试，包括项目移交工作组制定资产评估和性能测试方案；资产评估时应当委托具有相关资质的评估机构进行，性能测试依据的是测试方案和移交标准，对于不达标的，由社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。（3）资产交割。社会资本或项目公司向政府方移交相关文件，办理法律过户和管理权移交手续。（4）绩效评价。指项目移交完成后，财政部门组织部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等进行绩效评价，并公开结果。这个评价结果可以作为日后政府开展PPP管理工作决策的参考依据。
