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1、生态补偿机制在中国实施的可行性与途径探讨摘要：中国生态补偿机制的建立与国家制度建设密切相关。通过对中国生态补偿机制目前实施情况的阐述，从产权结构状况、政策法律背景、公民的参与程度三个方面探讨了中国现阶段进一步完善生态补偿机制的可行性问题，提出在现有体制下应充分根据环境资源产品的客观特征划分环境资源产权、考虑法律政策设计中的适用性问题以及吸纳相关利益主体参与生态补偿机制的建立与实施，同时充分发挥市场机制的重要作用。关键词：生态补偿；环境资源产品；国家制度建设；市场机制Abstract: The establishment of chinas Eco-compensation mechanisms
2、 has closed relationship with the building of national systems. Based on the implementation of Chinas Eco-compensation mechanisms at present, this article from the structure of property rights situation, the existing legal policy background, the extent of the participation of citizens in the three a
3、spects discusses the feasibility of the implementation of Chinas ecological compensation at this stage, and bring forwards under the existing system, should be fully in accordance with the objective of environmental resources product features, measure off property rights of environmental resources,
4、and In the design of legal policy, consider the policy applicability, and absorb the main stakeholders involved in the establishment and implementation of Eco-compensation mechanism, meanwhile, give full play to market the important role of the compensation mechanism.Key words: Eco-compensation；envi
5、ronmental resources product；the building of national systems；the market mechanism生态补偿是与生态环境保护密切相关的一种经济手段。中国的生态补偿探索起步于20世纪90年代初期，尽管近几年地方上对于本地区的生态补偿机制都有了一些自己的探索，但中国的生态补偿仍是由中央相关部委推动，以国家政策形势实施为主。针对这一特点，本文主要从国家制度建设的角度对生态补偿机制在中国实施的可行性与途径作一分析探讨。一、生态补偿范畴在中国的提出与界定关于生态补偿的内涵目前国内尚没有明确的和比较公认的定义。在国外，通常用生态服务付费或生态效
6、益付费来表达这一概念，这与国外发达的市场经济观念有关，而中国对于生态补偿的认识和实践是一个逐步深入的过程。在90年代前期的研究中，生态补偿通常是对于生态环境破坏所付出的赔偿，突出表现为自20世纪80年代以来就开始征收的生态环境补偿费，而90年代后期，生态补偿更多的是指调动生态建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制1。到了今天，生态补偿已经不是单纯意义上指对生态破坏行为的一种收费，或者是对环境保护行为的一种激励等短期性行为，它涉及到对环境生态系统本身存在及可持续发展能力的保护、对因保护环境而付出的机会成本的补偿、对具有重大生态价值的区域或对象进行的保护性投入等长期性的决策和过
7、程。从这个角度上来说，生态补偿是一个包括政策、规划、生态保护等多个方面的相互联系的体系，生态补偿机制的建立也是一项复杂而长期的系统工程。要建立完善的生态补偿机制，首要的就必须搞清生态补偿对象的范围和层次，这涉及到生态资本的范畴。生态资本是一个综合的概念，包含四个方面的内容：自然资源总量和环境的自净能力，生态潜力，生态环境质量，生态系统作为一个总体的使用价值。这四个方面的内容是一个从低到高的相互联系相互影响的过程，对这四个层次的补偿难度也是依次加大。在经济学中，资本资源是一个经济体为了生产其他的物品而生产出来的耐用品。在市场经济中，资本主要归私人所有，从投资中得到的收益也归个人所有。使用资本是要
8、有收益回报的，不然就失去了资本的内涵。因此，生态资本可以被视作大自然在维持人类生存和发展中必不可少的要素，生态补偿在某种程度上说是对使用生态资本的一种支付，或者说是经营。相应的，它也包括四个方面的内容：一是对生态系统本身保护或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内在化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。只有生态补偿与生态资本的使用或经营相符合，才能激励人们从事生态保护建设和投资并使生态资本增殖。其次，根据生态补偿对象的层次性，必须明确补偿的目标或补偿的强度，在前期进行环境影响评价的过程中，
9、根据补偿者的能力和技术以及生态资本的使用状况，确定相应的补偿强度和补偿形式，既要使补偿目标有实质性达标，又不能脱离补偿者的能力制定不合实际的补偿目标，并且依据补偿的效果和补偿者自身的经营能力灵活调整补偿的强度，使权利和义务相统一。同时，对没有达到补偿目标的相关责任人和机构要根据实际情况追究其责任。二、中国实施生态补偿的现状分析根据生态补偿的实施主体和运作机制的不同，大致可以分为政府补偿和市场补偿这两种类型，它是“决定生态补偿方式本质特征的核心内容”。中国生态补偿实践最早开始于1983年云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用，且由最初的消极被动的对生态破坏行为进行单纯的罚款转向积
10、极主动地对生态环境保护和建设行为的激励与协调。中国的生态补偿总体上是国家补偿主导的方式进行，比如制定了一些具有明确生态补偿目的的政策和法律：2004年正式建立的中央森林生态效益补偿基金、水土保持收费政策等；通过财政政策手段进行了一些大型的生态补偿和建设的工程：从2001年起，国家财政拿出10个亿在11个省进行生态补偿试点，还拿出300个亿用于退耕还林、公益林建设、天然林保护、沙漠化防治等等；开展了一些有利于生态保护的税费政策：90年代中期开始征收矿产资源税和矿产资源补偿费、实行矿山开发的押金制度以及探索对现有税制进行绿色化的环境税费方案等。目前，中国实施生态补偿的市场交易模式主要集中于清洁发展
11、机制领域和产权较为明晰的资源和环境产品的市场交易。比如地方积极探索城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题，比较典型的跨流域水权交易案例是浙江省义乌东阳水权交易和慈溪绍兴水权交易两宗城市间水资源交易。从中国实施生态补偿的现状中可以看到，对于环境资源这样一种公共物品，政府在其间发挥的作用是十分重要的，甚至是主导作用。但由于中国还处于市场机制尚不健全、工业化进程并未完成、公众的环保意识和环境知识还在逐步提高的阶段，中国在实施生态补偿机制的过程中也存在很多问题，主要表现为产权的界定状况、保障生态补偿机制实施的法律政策的完善程度、公众的参与程度。三、生态补偿机制在中国进一步完善实施
12、的可行性分析1.中国环境资源产权划分的可行性分析环境资源产生外部性的一个很重要的原因就是产权的不明晰。明晰产权，首先就是要确定环境资源的类型。只有确定了环境资源的类型，才能界定清晰环境资源的产权归属状况。根据资源在生产和消费过程中是否存在明显的外部性 ， 资源可划分为可分拨的和不可分拨的资源。对于“可分拨资源”可通过明晰产权归属、健全环境产品市场来降低或去除资源环境产品的公共物品属性，而对于“不可分拨资源”则可以通过调整相关生产关系和不同群体的利益，激励环境资源产品和服务的供给以及限制某些稀缺资源的过度使用等等。中国实行所有权和经营权分离的产权制度，国家是一切环境资源的最终所有者，个人和集体在
13、法律允许的范围内对环境资源拥有开发使用经营权。因此，某种程度上说，中国的公有制结构更容易协调个体目标和集体目标的分歧，避免环境问题的产生。具体来说，对于那些可分拨的资源，可以由国家确定这部分资源经营年限，年限越长越有利于这部分资源的长期配置最优化，甚至可以将这部分资源的所有权落实到个人或集体，采取市场补偿的方式，由他们在市场经济中自主经营、自由竞争，以实现资源的最优配置，国家只需根据战略考虑控制这部分资源的市场总量投入，以保证资源的可持续利用。这其中需要注意的不仅是严格保障完全意义上的产权结构，而且还要避免界定和分配初始资源所有权或经营权过程中所产生的“寻租”活动。对于那些不可分拨的资源，由于
14、其巨大的外部性不能内部化，产权不容易被明晰，或者说这部分资源只能作为一个整体发挥其功能，可由国家采取公共支付的方式。而中国的公有制结构某种程度上能够更好的发挥政府补偿的方式，具体表现就是该方式在中国比较容易启动，也是目前进行生态补偿的最重要的方式。不过应该注意的是，环境保护的责任主要在地方，因此国家补偿往往是通过地方政府进行，如何鼓励并监督地方政府建立有效的地方生态补偿机制是建立国家补偿机制的基础。 中国保障生态补偿机制实施的法律政策的可行性分析中国在生态补偿方面有不少相关的法律政策规定，但这些规定都过粗，存在补偿对象不明、补偿标准过低、各地补偿“一刀切”等现象。此外，中国的环境与资源管理涉及
15、多个行政部门，如环保、国土、水利、农业、林业、海洋、工商、卫生等，各个部门均有权实行与该部门相关的环境政策，管理上条块分割严重，补偿项目和地区相关的权益和责任难以落实到部门，以致出现在政策的执行中，由于缺乏统一的归口管理，补偿管理部门多元化，带来管理上的混乱、政策割裂与冲突现象严重以及补偿基金使用的低效率。虽然中国在生态补偿法律政策设计中存在诸多问题，但总体上由于中国主要是在国家层面上根据相关法律政策来配合建立国家和地方的生态补偿机制，这使得中国能够在现阶段加速工业化的进程中能够充分考虑环境资源的承受能力，自上而下的贯彻实施国家的生态补偿意志，在出现重大生态危机时能够调动全国的力量来进行生态保
16、护建设。因此，从目前中国面临的现实问题来看，建立统一的国家生态补偿机制已经有了较好的政策法律背景，对于存在的政策法律的结构性短缺现象，首先是可以制定一个统一的实施生态补偿机制的政策框架和实施规划，其次是充分利用现有的法律政策严格实施生态补偿机制，第三是在制定生态补偿政策时，要尤为注意环境资源政策的公平、稳定与适用与否，第四是在实施生态补偿的过程中也要注意与以往环境法律政策的衔接，至少不能出现两者在法律政策层面上的冲突。因为现行环境管理制度下出台的环境资源法在“利益抑制”的思想指导下所表现出来的经济利益与环境利益、环境公益与私人利益的尖锐对立，与生态补偿机制的利益协调观有着根本性的不同。3.中国公民参与补偿机制建立与实施的可行性分析对于较发达地区的公民而言，其经济文化水平比较高，市场机制也比较完善，且也多为经济优化开发和重点开发地区，在经历了经济的高速增长以后，富裕起来的居民对环境的要求也
