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1、在北京市政府为2000年城市建设所制订的工作计划中，交通、住房、环境是三个最重要的方面。关于住房，不只是在“经济适用房的建设”方面，危旧房改造依旧是一个非常重要的工作。自八十年代北京旧城区危旧房改造工作开展以来，取得了一定的成绩，但同时也出现了不少问题。目前，危旧房改造工作按照以往的做法似乎已经走入了一个“死胡同”，问题出在哪里呢？我们有必要先分析一下以往或现存的危旧房改造的方式。 从以往危旧房改造的三个主体政府、居民、开发部门（商）来看： 政府：把危改工作全面交给开发部门，只提供了有限的优惠政策，承担的责任相对较小； 居民：全面依靠开发部门和政府，对自身居住条件的改善基本不付出或只付很少部门
2、的费用； 开发部门：几乎承担全部的危改工作，包括市政设施的建设和市政设施条件的改善、居民住房条件的改善，同时还要保证一定的商业利润。 这种工作结构和方式使危改不可避免地出现了以下几个严重的问题： 原住居民几乎全部被迁到郊区，而且所迁之处越来越远，造成居民的工作生活严重不便，并加剧了城市交通的负担。开发部门的负担过重，加之又有获取利润的目的，唯一的出路便是一味要求提高建筑控制高度、增加建筑容积率，所导致的后果是旧城传统风貌遭到破坏，城市中心区的密度增大，环境日益恶化。无法形成危改的良性循环。 一方面，危改应该不同于开发，目的应该是“解困”而不是获取利润；同时，旧城中的危改直接影响到旧城的传统风貌
3、。“解困”和“延续传统风貌”都是政府应该承担的主要职责。另一方面，居民应该承担改善自己居住条件的责任，不能完全“躺”在政府或开发部门的身上。我们知道，对大多数国家的居民而言，其最主要的生活负担是“置房”，很多人甚至花大半生的时间偿还购房贷款。目前，我们正在实行的“住房制度改革”已经被绝大多数居民接受，为什么不能危改过程中实施“房改”呢？ 所以，我们应该把现存危改工作的主体由三个改为两个：政府和居民，他们应该承担的职责是： 政府：应该承担危改的具体工作，目的是改善原住居民的居住条件，而不是获取利润提供相关税费减免的政策，以尽量压低改造后的房价；承担市政设施的建设和市政设施条件的改善工作和所需费用
4、；政府部门组织具体实施和操作，是“政府行为”而不是“商业行为”，不以赢利为目的；帮助理顺银行发放住房贷款的程序。 居民：应该承担起改善自己居住条件的全部或大部分责任承担自己就地改造后住房的全部“建安费”（主要是住房建筑面积的土建造价或成本价），银行贷款可以帮助减缓居民的财政压力；解决改造期间的短期周转的居住问题。 在上述这个新的构架中，我们可能会提出这样的疑问：政府所承担的责任是否过重？组织具体实施和操作只是工作量的问题，要以委托或成立专门的临时操作班子；而资金的问题则是这个构想是否能成立、是否具有可行性的关键，因为旧城危旧房地区的市政条件通常是较差的，需要投入大量的资金加以改善。是否可能在操
5、作过程中收回一些资金，用于改善市政设施呢？答案是肯定的，有两种途径可以得到资金的返回： 利用中心区和郊区商品房市场价的差额部分居民会选择迁往郊区（条件是所要付的费用相对较低，或住房条件相对更好），政府可以将这部分居民在中心区的住宅以商品房的价格出售，这个价格和在郊区安置这部分居民的住房价格的差额（通常为13倍）可以成为一部分回收资金，用于改善市政设施条件。在保护旧城历史风貌和保证居住环境质量的前提下，在首先安置原有居民的条件下，有可能在改造时增加一定的住宅数量，可以将这部分住宅以商品房的价格出售，以此回收资金，用于改善市政设施条件。 这两种回收资金的办法均不是新方法，都是开发部门在过去的危改过
6、程中用于经济平衡和获取利润的老办法，但其在指导思想和目的上有根本的区别。以这两种办法收回的资金是否能够解决全部或大部分市政投资，是一个关键问题，必须做出具体分析。 以西城区为例，目前所剩的危旧房主要分布在两种地区，一种是在旧城的普通地区中，根据“市区中心地区控制性详细规划”，在这种地区中的建筑高度控制一般在18米，容积率为1.6；另一种是在划定的历史文化保护区中，在这种地区中，要求保护平房传统四合院的风貌，建筑和居住人口的密度均要降低。根据我们以往调查的结果表明：现有平房区的居住人口密度为250人/公顷，户均人口规模为2.62.8人。 在旧城普通地段，关键是在改善原有居民居住条件的前提下，还能
7、够有多少面积可以作为商品房出售，以5公顷的住宅用地为例5公顷的住宅用地可以建8万平方米的住宅建筑，目前北京市居民住房标准为人均15平方米建筑面积，以此标准，要解决5公顷中原有1250左右居民的住房问题，只需要1.9万平方米的住宅建筑面积便可以使这部分居民的住房条件达标。但因为目前家庭人口规模降低，依据这个标准，每户只有3942平方米建筑面积，人均住房面积虽然达标，但户均建筑面积却偏低。可以按每户平均建筑面积为55平方米的标准，人均住房面积可达到2021平方米。高出标准的部分，可以考虑让居民以高出成本价的价格购买。即使按每户平均建筑面积55平方米来计算，只需2.42.6万平方米的住宅面积便可以解
8、决原有居民居住条件改善的问题，仅占总面积的30%；还有5.45.6万平方米的住宅建筑可以作为商品房出售，占总面积的70%。 70%的住宅面积可以作为商品房出售，外加部分居民外迁所产生的住宅差价，这两部分的回收资金用于市政设施投资，这种经济平衡的实现是非常乐观的。在历史文化保护区中，要实现建筑和居住人口的密度的降低和改善居民居住条件的目标，关键在于居民是否能承受所需的费用，以10户居民的四合院规模为例根据我们对西城区西四北地区、南北长街地区的详细调查，要实现上述目标，平均要迁出40%的居民，既原有10户的四合院，应该只住6户。对迁出的4户居民，按每户60平方米的标准（应该高于留下居民的居住标准，
9、以鼓励居民迁出），应有优先购买经济适用房的权力，以经济适用房的价格，每户要承担15万元左右的购房费用；留下6户居民，按每户40平方米的标准，翻建和改造的土建造价按600800元/平方米计，每户要承担3万元左右的费用。迁出和留住的居民应该平均分担这两种费用，每户则承担8万元左右的费用。 对居民而言，每户承担8万元的费用，既改善了居住条件，又使住房成为了私有财产，应该是非常可行的。政府应该承担大部分改善市政条件的费用，并可以通过制定鼓励居民外迁相关政策，以得到部分四合院住宅，作为商品房了售，来获得部分资金的回收，用于改善市玫设施的费用。 通过上述分析，我认为，在政府操作实施、居民（财政）参与、走“
10、房改”道路这三个前的下，危旧房改造工作的前景才是光明的。“不拆，有的房子快要塌了；拆吧，又破坏了文物。 北京的南部城区是文物古迹密集地区，南城的菜市口、牛街、宣武门外、广安门内等地区在历史上曾经是古“蓟城”、唐“幽州”的重要遗址，是北京考古的核心部位之一。闻名中外的琉璃厂文化街、繁华的大栅栏商业街、具有历史意义的近现代文化名人故居和会馆等等，历史文化遗迹和遗物遍布南城大街小巷。据了解，北京市有500多家会馆，而分布在宣武区就有300多家。北京市确定的25片历史文化保护区中，有3片在宣武区，这其中有各类文物保护单位46个，其中市级文物保护单位15个，区级文物保护单位10个，区暂保单位21个。而崇
11、文区的天坛公园更是被列入了世界文化遗产保护名录，南城承担着大量的古都风貌的保护任务。由于历史的原因，许多文物建筑早已成为民居，有的南城百姓祖祖辈辈生活其中，文物也已成为危房。距天安门只有几百米的大栅栏地区，老百姓居住条件之差，令人难以想像，南城要发展，百姓要改善居住条件，文物要修复、保护，把它作为文化旅游资源加以有效地利用，无论从哪方面说，危房改造都刻不容缓。 但这时候，危房改造与保护古都风貌的矛盾就明显地凸显出来。宣武区正策划大栅栏琉璃厂文化产业的开发，其思路是“修旧如旧”，即让居住在大栅栏的居民搬出来，恢复那里古老的建筑风格，或重新规划，把老北京的传统文化保留下来，把这里的文化作为一项产业
12、来进行开发。这样的规划很诱人，但难度也相当大。难在哪里：拆迁一户居民需20多万，以25万计，10户就是250万，100户2500万，1000户2亿5千万，而1000户在大栅栏地区只能拆出3公顷土地（这个费用还不包括单位）。由于大栅栏地区是北京市文化保护区，有控高限制，3公顷地只能出3万平方米房子，即便每平方米卖1万元，只能收回3个亿。除去拆迁费用2亿5，还有大市政费、税费等，再加之大部分房子属于文物不能拆，一家准备开发大栅栏的公司测算了一下，不知是不是有些夸张，他们说，谁改造大栅栏，谁得赔200个亿。崇文区亦如此，据了解，崇文区区域面积本来就小，境内又有天坛公园祁年殿、前门箭楼和东南角楼三大古
13、建筑。为了保护古都风貌，崇文区整个区域基本控制在45米限高范围内，由于天坛周边大面积建筑限高，加大了城市改造成本，拆同样一块大小的地，崇文区要比其它区少建一半甚至三分之二的面积，大大增加了土地开发建设的成本，使危房改造难度加大。文物古迹、古都风貌的保护义不容辞，南城基础设施及老百姓居住条件的改善和建设不能以损失众多文物古迹为代价，这已是共识。但是，如何在改造中既能满足当前人们物质生活和精神生活的需要，又能维护和延续文化名城典型区域的固有地位，又能兼顾开发商的利益，使他们有到南城开发的热情，在具体操作上，要想两全不容易。其实旧城改造与保护古都风貌的矛盾并不仅限于南城，这是许多城市建设中都遇到的共
14、性问题。据专家介绍，明清时期，北京城对于元大都的继承和改造，就是在旧城的基础上“取其精华，弃其糟粕”，使明清时期的北京城获得了新的生命。而现在北京旧城的改造，该“取”哪些精华，“弃”哪些糟粕，如何解决既要拆，又要保的矛盾，南城之难，值得人们思考。我市遵照国务院关于北京城市总体规划的批复（国函1993144号）精神，在现有基础上继续明确划定历史文化保护区的范围，市政府1999年（京政发199924号）文，发布了北京旧城25个历史文化保护区的具体保护规划，这对加强北京历史文化名城地位和指导城市改建工作具有十分积极的意义。为做好旧城区的危房改造工作，25片历史文化保护区的保护和建设是其中十分重要的部
15、分。所以对此深入调研，对补充已开展的25片保护区规划有一定积极意义。 现行的25片保护区规划方案，共占地957公顷，其中重点保护区559公顷，建设控制区398公顷，占旧城总用地的15.44% 一、现状存在的问题 1、建筑破旧。由于25片历史文化保护区均经历了百年以上的沿革变迁，且建筑大多为砖木结构的平房，虽经过多次的修建改造，失修仍很严重，尤其在外城更为突出，宣武区于1992年曾对大栅栏地区的87.74公顷范围做了建筑完损等级分类鉴定，在679658平方米的总建筑面积中，三类以上的破损危旧房竟有666434.5平方米，占总建筑的98.05%。 2、居住密集，保护与建设的矛盾突出。保护区虽然大多为平房建筑，由于建筑密度大，在四合院保护区一般达到70%以上，除了狭窄的通路和少量的树木外，几乎少有空地供人休息，加上住房条件不好，居民四合院都成了大杂院，不少甬道连自行车都进不去，市政设施差，居住条件十分恶劣，据统计，在平房保护区的人口密度都在每平方公里3万人以上，东、西琉璃厂街所在的椿树办事处人口密度高达每平方公里52587人（1998年），大栅栏地区达42962人（1998年），而较合理的平房居住区人口密度应只有每平方公里800010000人。这样高的密度不仅谈不上历史文化保护，连居民的正常生活质量都保证不了，
