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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。我国农村多元化住房保障体系构建探析 吴志宇 22X1-115:46： 来源:现代经济探讨（南京)202X年5期 【内容提要】 为解决城镇中低收入家庭的住房难问题，政府出台了各种政策和措施。但在农村中农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助；而且这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高,建立多元化、多层次的农村住房保障体系,不仅是统筹城乡发展、促进社会和谐的现实需要，也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。 【关键
2、词】 农村/宅基地住房权/住房保障 长期以来，住房保障制度仅适用于城镇居民的惯性思维，让人们对在农村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出质疑。其实,农村宅基地福利制度只是使农户无偿获得了一处可以用于建造住房的土地,它并未真正解决农村贫困家庭的住房问题；而且,这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。在统筹城乡发展的新形势下，从理论上重新反思和探讨构建适合我国国情的农村住房保障体系具有重要意义。 一、住房权及其保障原则:农村住房保障制度的正当性分析 所谓住房权，又称“适足住房权”,“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的
3、,有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严并不受歧视的住房权利”（aetellen,199)。作为基本人权的住房权最先是在国际人权法上被提出来的。48年联合国大会通过的世界人权宣言第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”65年联合国大会通过的消除一切形式种族歧视国际公约第5条首次明确提出了“住房权”的概念。196年联合国大会通过的经济、社会和文化权利国际公约进一步重申了世界人权宣言的有关规定,明确提出:“本公约缔约各国
4、承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”1981年在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会议通过的住宅人权宣言明确提出：“具有良好环境的、适宜人的住处,是所有居民的基本人权。”991年联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表的关于获得适当住房权的第四号一般性意见指出:“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”“各缔约国政府应当采取适当措施保障适足住房权的实现。”96年在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国第二届
5、人类住区会议把“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类居住区的可持续发展”作为两个具有同等全球性重要意义的主题，讨论并通过了人居议程和伊斯坦布尔人居宣言，各国政府承诺在住房政策、方案和项目等方面促进男女平等,致力于充分和逐步实现国际文件所规定的适当住房权利，并寻求各种伙伴的积极参与,确保住房保有权的法律保障和免受歧视的保护,以及人人能平等获得可负担得起的适当住房等。 政府在尊重、保护、促进和实现住房权时应遵循的一个重要基本原则就是住房机会平等原则(美阿列克斯施瓦兹著、黄瑛译，202X）。所谓住房机会平等，是指人人都有获得充分住房的权利，任何人不得因为种族、性别、年龄、党派、性取向等在住房的获
6、得和使用上遭到歧视。处境不利的经济或者社会弱势群体，诸如灾民、贫民、重症病人、老年人、儿童、残废人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到适足住房资源的权利,并应得到优先保障。16年联合国第二届人类住区会议通过的人居议程明确指出:在公平的人类住区中,所有人,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他观点、国籍或者社会出身、财产、出生或者其他地位,均有平等享有住房、基础设施、保健服务、充足的食物和水、教育和空地的机会。 我国政府在19年联合国人居大会上指出。“人人享有适当的住房是一项最基本的人权,是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年我国政府正式签署了经济、社会和文化权利国际公约。
7、作为缔约国,我国政府自应承担起履行经济、社会和文化权利国际公约所规定的“适当住房权”的义务。但目前在我国二元经济社会结构下，政府推出的各种住房保障政策和措施，如廉租房、经济适用房、公租房、限价房以及住房公积金等制度,均只适用于城镇居民;对于生活在农村的广大农民而言,除了由集体经济组织无偿分配给其用于建造住房的宅基地外,几乎没有任何其他住房福利。农民的住房一直由农民自己出资修建,除非是农村的“低保户”或者“五保户”，否则农民不可能无偿获得政府提供的哪怕是十分简陋的住房或者在住房方面的任何补贴。从住房保障角度看,我国现行的农村宅基地福利制度是一种间接的、最低层次的居住保障措施，农民只是无偿获得了一
8、处可用于建造住房的宅基地，而不是获得了可供直接居住的住房,它并不能为农民，特别是贫困农民家庭提供真正有效的居住保障。如在我国不少经济落后地区仍然存在一定规模的危房户、缺房户甚至无房户,其居住条件长期得不到应有的改善和保障;部分无力承担建房费用或经济条件有限的家庭,其居住的房屋质量低下、配套残缺、外观简陋，甚至存有严重的安全隐患等。在统筹城乡发展的新形势下,改革和完善目前我国农村单一的宅基地福利保障方式,逐步建立起多元化的农村住房保障体系，不仅是改善农民居住条件,促进社会和谐，而且也是贯彻住房机会平等原则,保障农民住房权利的客观需要。 二、以宅基地福利为基础的农村住房保障制度面临的困局及其成因
9、宅基地使用权和土地承包经营权是目前我国农村最基本的两项保障制度。土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”,其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能,我国宪法、民法通则、物权法、土地管理法、城乡规划法、村庄和集镇规划建设管理条例等法律法规，从宅基地使用权的取得、行使和转让等方面进行层层设计，形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度(刘俊，02),主要包括：一是“两权分离，一宅两制”,即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权,但宅基地之上的房屋
10、所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”,即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员,包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用,限制流转”，即只要符合法定的申请条件,农户就可以取得宅基地使用权,且无需支付任何代价;宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限
11、制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展,现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐。据统计分析，今后20年我国每年约有200多万农村人口要转移到城镇，城市化水平每提高1个百分点,将新增0平方公里的非农建设用地，城市建成区面积将扩大158万亩(王家庭等,202X）。在严格保护耕地,耕地资源
12、不可减少的情况下，农村集体建设用地将是补给城市规模扩张的主要来源,农村宅基地资源的稀缺性将日益突出(刘守英，22X）。但另一方面,随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。据统计,9-20X年是我国城市化最快的10年，平均年增长率为1.34%,农村人口减少了1.23亿人，但农村居住用地反而增加了近130万亩，新增宅基地80多万亩（张汉飞等,20X）。与此同时，由于农村劳动力的非农转移,有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置,一些地方甚至形成了规模不等的“空心村
13、”，农村宅基地规模不断扩张与大量闲置并存的局面非常突出。 导致上述问题的原因是多方面的,既有实践中土地执法不严、监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关,比如：土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。在不少农村地区,只要男性村民成年结婚后就可以分户,兄弟几人每人一户一宅。有的父母也单独拥有一宅。这样，在农村新出生人口不断增加的情况下,村庄规模和宅基地使用面积也就随之不断扩大。再如，虽然土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
14、但民法通则、继承法等法律规定，公民的房屋作为个人财产，可以继承和赠与；而且,土地管理法并没有禁止农村村民出卖、出租住房，而只是规定农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。因此，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地,从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍（长子中，202X）。此外，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。但在农村集体经济组织内部,实际已分得宅基地的农民已不可能购买宅基地，否则势必违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定；而没有分得宅基地的村民又可以依法通过申请方式无偿取得，没有必要通过转让取得。因此，实践
15、中同村村民之间的住房买卖很少进行，从而导致大量宅基地长期处于闲置状态。 三、维持农村宅基地的福利性居住保障功能,实行严格的“一户一宅”制度 目前我国农村社会保障体系建设还处于初创阶段，在今后较长时期内，宅基地仍然是农民的“安身立命”之地,应当继续维持宅基地对农民的福利性居住保障功能，同时实行更为严格的“一户一宅”制度。 1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。我国人多地少，根本没有条件为农民提供多处宅基地，或者随意放宽农户建房的用地标准,只有实行定量分配才能满足农村村民对宅基地不断增长的需求(孟勤国，2X）。因此，在宅基地使用权的取得、行使和转让等过程中，应当始终坚持和贯彻“一户一宅
16、基”的基本原则。同时，应当通过立法,明确规定“一户一宅”的具体内涵是指“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。” 2严格宅基地使用权的申请条件。明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户;一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后,如其姐妹有招婿情形的，才可分户;无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的,可以分户;独子女在任何情形下均不得与父母分户。在宅基地面积的计算标准方面,由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房
