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1、浅析农村养老保险基金筹集问题 王肖敏* 王肖敏.绍兴文理学院元培学院.经济与管理系2008级公共事业管理学生摘要： 基金筹集是我国农村养老保险制度建立的关键。该文考察了我国农村养老保险基金的筹集现状，指出了加大农村养老保险基金 筹集的现实意义，分析了农村养老保险基金筹集过程中出现的主要问题，提出了解决的思路和建议。 关键词： 农村养老保险； 基金筹集； 筹资能力； 财政支持1 我国农村养老保险基金的筹集现状 改革开放后，随着农村经济体制改革和计划生育政策的推行，农村养老问题开始引起关注.1986年，由民政部负责开始对市场经济条件下的农村社会保障制度进行了探索，重点就是建立农村社会养老保险制度。
2、经过试点阶段后，1992 年正式实施由民政部颁布的县级农村社会养老保险基本方案(试行)，各地政府开始纷纷农村社会养老保险的建立工作，至1997年，全国7452万农民参加养老保险。1998年农村社会基本养老保险移交给劳动和社会保障部，农民参保人数开始普遍下降。1999年，政府决定对已有的农村社会养老保险业务进行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡，此后，农村社会养老保险制度在很多地方呈中断状况。十六大后，伴随着“和谐社会”、“建设新农村”、“五个统筹”等提出，农村养老保险又开始被关注，各地陆续恢复了这一制度，北京、苏州、吕梁等地，突破原有的制度框架，探索走出有地方特色的农村社
3、会养老保险之路。 关于农村养老保险基金的筹集，根据民政部于1992年颁布实施的基本方案(试行)，确立基本原则是“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。随后，在我国很多地区的试点中，由于农民个人缴纳能力有限，集体也基本无“助”可补，只靠国家政策扶持的养老保险制度难以为继。这种筹资模式下，国家和集体的社会责任过小，不仅造成资金来源不足，降低保障水平，而且影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。在北京、苏州、吕梁等地试点的农村养老保险模式中，基金筹集形式分别是：吕梁模式采取个人、集体、政府三方筹资建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合；北京模式
4、采取以个人账户为主，采取积累式的养老保险制度，政府给以补贴并确立待遇调整机制，并加强了城乡制度对接；无锡模式采取社会统筹与个人账户相结合，这被认为将是中国实现城乡对接的最终模式，是真正社会化的养老保险模式。2006年,劳动与社会保障部全国选择8个同类型的地区进行新型农保试点，到年底，全国已有31省、自治区、直辖市的1900个县(市、区、旗)不同程度地开了农村养老保险工作，参保人数5374万人，有355万农民取了养老金，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。 2 加大农村养老保险基金筹集的现实意义2.1 有利于缩小贫富差距，缓和社会矛盾缩小贫富差距，实现社会公平是近年来公众关注的最热门话题。自
5、改革开放以来，我国居民的收入普遍提高，生活有了很大改善，但与此同时城乡之间收入差距也在逐渐拉大，成为困扰我国改革和发展的一大社会难题。据统计，2007年全年城镇居民人均可支配收入13786元，比上年增长17.2；农村居民人均纯收入4140元，比上年增长15.4。可以看出，城乡居民在收 入的绝对量上相差9646元，在增长速度上差1.8个百分点，城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍然继续扩大。如果任其长期发展下去，就会造成多方面的严重社会矛盾。缩小城乡收入差距，统筹协调发展，建立促进农民持续增收的长效机制应该成为各级政府工作的重中之重。 2.2 是实现农业产业化的客观要求改革开放初期，我国农村普
6、遍实行了土地家庭承包责任制，使农业生产获得了极大发展。加入WTO后，我国农业处于新的发展阶段，使传统的农业生产面临新的机遇和挑战。在新的形势下，要求农业必须以国际化和市场化为导向，通过推进土地经营权的流转和集中，发展农业产业化经营，着力提高农业的经济效益和市场竞争力。这种以土地为核心的制度变革，势必会使农民面临生产方式甚至生活方式的转变。可靠的农村养老保险基金可以帮助农民抵御转变过程中各种生产和生活风险，同时，也能减少制度变革的阻力，化解可能出现的各种矛盾，顺利完成农业的产业化升级过程。 2.3 有效应对农村老龄化人口高峰的到来根据各种人口发展预测结果，20世纪90年代中国是成年型向老年型社会
7、转变的阶段，20002O25年是老年型社会的形成和发展阶段，到21世纪中叶，我国人口老龄化将达到顶峰，到那时，大约每5个中国人中就有一位60岁以上的老人。在我国人口老龄化中，由于农村人口基数大，大多数老年人口分布在农村；同时，受城市化发展趋势的影响，大量农村青壮年流入城镇，使农村人口老龄化的程度更深。2000年我国第五次人口普查数据显示，农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10，高出城市1.24个百分点，已经进入了老年社会，而且老年人口将以每年3.3 的速度增加。据预测20年后，我国农村人口老龄化程度将比城镇高出26个百分点。按国际经验，一个国家必须在老龄化高峰到来之前的20年建立起有效的
8、养老保障制度，否则，将会给未来社会造成严重的负面影响。农村养老保障，如果还仅仅以家庭为主，大部分完全依赖土地的话，不仅使其生活质量得不到保障，而且会进一步深化人地之间的矛盾，拉大收入差距，影响社会主义新农村的建设。 3 农村养老保险基金筹集中出现的主要问题3.1 收入水平的城乡差异导致农民整体筹资能力较低从表1国家统计局.中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报R .2007. 可知，我国城乡居民收入不论是绝对额还是增长速度，城市居民都明显高于农村居民，而且收入差距不断拉大。2007年，收入差距达到9646元，相当于农村居民收人的2.3倍。农民收入水平相对较低，增长不快，只能维持基本
9、的生活水平，如果再承担养老、医疗等保险费用，只能有些心有余而力不足了。如果坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的农村养老保险基金筹集原则，那么在实施过程中；势必导致不少农民缺乏投保信心与实力而放弃投保。据福建省农村社保课题组的调查发现，在16472名没有 参加农村社保的农民中，41.5的人是因为没有“富余钱”。从统计数据来看,2006年全国参加农村养老保险人数为5373.7万人，仅占全国参加养老保险人数187663万人的28.6,只占全国9亿农民的5.97。这说明仅有很少比例的有“富余钱”的农民参加了养老保险,绝大部分农民由于收入不足选择了“放弃” 。 3.2 收入水平地区差
10、异导致农民筹资能力强弱不均从地区差异考察，我国是一个人口众多、地域辽阔的大国，地区经济发展速度不平衡，经济发展水平差异明显。尤其在农村，地区差别更为明显，而且这种差别也有进一步扩大的趋势(表2)国家统计局.中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报R .2007.。例如，1978年，中部和西部的农民收入水平基本相近，二者与东部农民收入的差距为22；到1985年，各地区农民的收入差距加大，并形成了东、中、西的收入梯度，东、中、西的收入比为1:0.74 :0.63;到1991年，这种差别进一步扩大，中部与西部农民收入差距为19，东部与西部农民收入差距为123，相差达一倍以上。而2006年,
11、东、中、西部地区农民收入为5188.23、3283.16、2191.08元，中部与西部 农民的收入差距49.8，东部与西部农民收入差距继续扩大为137。地区之间的收入差距导致不同地区农民的筹资能力强弱不均，落后地区农民在维持基本生活支出后，几乎没有剩余，没有多余的财力来应对未来养老的风险，能够参加农村养老保险的大多是东部的“富余”地区。王凡一.我国农村养老保险制度缺失的原因及制度“解锁”研究 J .社会科学论坛：学术研究卷,2007(1 2):7780. 3.3 乡镇财政“无助可补”，制约农村养老保险基金筹集水平“集体补助为辅”的农村养老保险筹资模式与乡镇财政的补助实力存在着紧密的联系。从乡镇
12、财政的职能来看，满足农村公共需求是其基本职能。但在我国现行“分税制”财政体制下，乡镇财政的“事权”与“财权”明显不匹配。“事权”需要财政支出方面涉及农村的治安、教育、医疗、社会保险等而且有不断加大的趋势。“财权”的财政收入方面主要来自工业和农业的税收，落后地区乡镇企业很少或发展缓慢，致使农业税成为乡镇财政的主要来源项怀诚.关于全国社会保障基金的几个问题 J .中央财经大学学报,2006(1):39.。随着我国农业税的全面取消，乡镇财政收入缩减，现有的“事权”支撑尚捉襟见肘，再无力承担对农民养老保险基金的补助。现实情况证明，“无助”可补的乡镇财政使农村养老保险基金部分缺失，制约了农村养老保险基金
13、筹集水平，影响了农村养老保险制度的推行。 4 加大农村养老保险基金筹集力度，不断提高保障水平4.1 完善法律制度，规范农村养老保险制度发展养老保险制度作为国家社会经济制度之一，需要有一套完善的法律制度作保证。农村养老保险制度应抓住2008年即将推出社会保险法有利契机，争取尽快推出农村基本养老保条例等法规制度，以增加农村社会养老保障管理的规范性防止由于法律的缺乏和空白而出现的漏洞，使我国农村养老保险制度能够真正实现以法制为依托，以制度为保障。通过建立一整套的基本社会保障制度体系，从而在新农村建设中使农村保障制度走上一条规范的发展道路，为农民们提供稳定、可靠的养老保障，真正解决其后顾之忧。 4.2
14、 继续加大政策支持，努力提高农民收入水平农民的收入较低且不稳定，这从根本上限制农民参加社会养老保险的积极性。要提高农民参加社会养老保险的比例，就要尽可能提高农民的收入。要建立健全农村劳动力市场、拓宽农民的就业渠道，增加农民收入。在全面取消农业税的基础上，继续减轻农民各种税费负担，并制订相应措施，力保农民负担不反弹。建立农业保险制度，转移和减少农民从事农业生产所面对的各种风险。在建立农村最低生活保障的基础上，要结合农业产业化的发展、农业资源环境保护、农村计划生育、失地农民权益保障等政策，区分不同的人群，实行区别对待，在农村养老保险制度的安排上给与特殊优惠。引入市场机制，发展农村土地现代产权制度，
15、盘活农村土地要素资源，对农村土地资源进行合理配置，促进农业产业化发展和农业劳动生产率的提高。 4.3 建立以政府财政支持为主的筹资模式2007年我国GDP达到24.70万亿，财政收入达到5.13万亿。国家经济实力的大幅提升，使政府对农村养老保险提供更大资金支持成为可能。据劳动和社会保障部的最新测算，中央财政如果每年转移支付200亿元，中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度，中国9亿农民就可以普遍地老有所养。农村养老保险制度作为“公共产品”，政府有必要承担主要责任，尤其是我国目前CPI指数不断增长的情况下，要想保障和提高农村养老保障水平，更有必要加大政府的财政支持力度。建立农村社会保障基金
16、，并将其制度化，列入每年的政府财政预算中。改革目前的缴费方式，变农民个人缴纳为主为政府提供基本缴纳比例为主，如在养老保险基金缴纳的每一期初，政府先提供基本养老保险金的50(根据保障对象和地区差异可以有所调整) 作为铺底基金，另外50由个人缴纳。发挥政府转移支付功能，在加大中央对农村地区的纵向转移支付过程中，鼓励地区之间的横向转移支付，引导发达地区的资金流向相对落后的农村地区。这样，可以多方利用各种资金，扩大农村养老基金筹集渠道。 4.4 改革财政体制，增加基层财政对农村养老保险的补助水平在目前乡镇财政“事权”过大、“财权”过小，财政运行困难，债务不断增加的情况下，应本着“事权”和“财权”匹配的原则，重新设计乡镇财政的收支范围，进行乡镇财政改革。以提高基层财政的公共支出绩效，增加对农村养
