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1、关于机构养老问题的调研报告 当前我国正在经历世界历史上最大规模和最快速的人口老龄化过程。有关资料显示，目前60岁以上的老年人超过1.85亿，约占总人口的13.78%，老年人年均增长率达3.28%。西方国家是“先富后老”或“富老同步”，当社会进入老龄化的时候，已经有了很强的经济基础，实现社会化养老的能力已经具备。而我们国家则是“未富先老”，应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱，社会化养老准备不足。作为我国老龄人口的一个特殊组成部分，离退休干部队伍自身发生着深刻变化，特别是随着“两高期”的到来，高龄、空巢、独居以及生活半自理、完全不能自理老人将越来越多，给服务管理工作带来许多新的课题。为落实国管局的
2、工作要求，探索提高离退休干部工作科学化水平的新途径新办法，我们对离退休老同志关心的机构养老服务问题进行了专题调研。通过拜访国家民政部社会福利和慈善事业促进司、国资委（机械）、国家安全部、国土资源部、农业部等部委离退休干部局、广电总局机关事务管理局以及xx市民政局老龄办、xx区民政局，参观xx市第一和第五社会福利院、汇晨、东岳、香山、蓰赢、曜阳国际、太阳城银龄、燕达国际等老年公寓及北京寿山福海养老服务中心、金梦圆老年乐园，到海南实地考察xx市委招待所、武警三亚疗养院、三亚鑫源和爱馨两个老年公寓，向第三协作组各单位发函，同部委机关老同志进行座谈和开展问卷调查等，在对机构养老相关政策、发展现状等进行
3、分析、研究的基础上，我们完成了本报告。 一、机构养老相关政策 多年来，在党和国家的高度重视下，从中央到地方，相继出台相关政策措施，加大资金支持力度，养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大，特别是国务院颁布社会养老服务体系建设规划（2011-2015）之后，各省、自治区、直辖市对养老服务体系建设作出了规划、部署，机构养老方面的工作步伐明显加快，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务格局初步建立。在养老机构建设上由过去的国家统一包办，靠国家和集体投入的单一投资渠道逐渐转变，开始呈现国家、集体、企业、社团、个人等多渠道投资，多种所有制养老机构共同发展的雏形。但相关政策和法律法规还
4、不够健全不够完善，尚不能满足老年人多样化的服务需求。老年人人均床位占有率不到1.77%，较发达国家5%7%的比例有较大差距，也低于一些发展中国家2%3%的水平，机构养老整体尚处于起步阶段。 国家政策。长期以来，我国老年福利政策的“补缺型”特征较为明显，即优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能半失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件。在政府主导下，通过中央设立专项补助投资、增加福利彩票公益资金投入、给予建设补贴或运营补贴、保障用地、信贷支持和政府采购等政策支持，充分发挥市场机制的基础性作用，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和鼓励企业
5、、公益组织和其他社会力量积极参与养老服务设施的建设、运行和管理。“十二五”期间建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。机构养老服务以设施建设为重点，重点推进供养型、养护型、医护型设施建设，实现基本养老服务功能。县级以上城市至少建有一处养护设施，主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现生活照料、康复护理、紧急救援，鼓励内设医疗机构，满足老年人日常生活需求，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退，具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力。其他类型的养老机构要为老年人提供集中料理等服务。在国家和省级层面，建设若干具有实训功能的养老
6、服务设施。引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。 xx市相关政策。xx市多年来致力于构建城乡一体化的社会养老助残服务体系，实施了“9064”养老服务模式（即90%老年人居家养老，6%老年人在社区养老，4%老年人在机构养老），确立了养老管理和服务比例结构模型，形成了具有北京特色的养老体系基本框架。养老床位总数达到了7万余张，基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会化养老服务格局。依据xx市养老设施专项规划（2012-2020年），按照“低端有保障、中端有市场、高端有控制”的思路，统筹城乡养老设施发展。“十二五”时期要新建
7、一所市级养老机构，各区县街道（乡镇）要有一所本级别的养老机构。重点发展护养型养老机构，护养型养老床位达到50%，养老机构床位总量达到12万张，老年人床位占有率达到3.8%。加大养老服务机构扶持力度，将符合规定的福利机构附属及内设非营利性医疗机构纳入基本医疗保险定点范围。制定社会福利机构管理办法，完善养老机构分级分类标准和服务标准监控评估体系，实行星级与收费标准挂钩，重点打造一批养老服务机构品牌，推进养老服务机构管理标准化、规范化。 二、xx市养老机构情况 xx市是老龄化水平超过全国平均值的城市之一，由于市委市政府重视，采取了一系列政策措施，近年来，机构养老服务发展速度较快，但仍存在床位总量少、
8、养老服务质量不高等一些与时代发展和老年人要求不相适应的问题。 （一）xx市养老机构现状 据xx市民政局微博提供的数据：养老机构总数为401家，其中公办215家、民办186家。能提供床位数为4.4万张，老龄人均床位占有率为2.9%。所有制结构分为三种：公办、民办、个人投资。以公办为主导，民办、个人投资为补充，多以福利为主。在养老类型上有三种模式：一是政府投资建设的保障型养老机构，以“三无”、“五保”、“低收入”的老年人为主要服务对象；二是政府通过政策扶持社会力量建设的普通型养老机构，以一般工薪老年人为服务对象；三是依靠社会力量建设的高档型养老机构，以满足养老服务的市场需求。不同的养老机构收费标准
9、有较大差异，每月的消费价格在600元至12000元不等。养老机构地域分布的特点是“中心少、周边多”，公办机构入住率高，民办入住率相对较低。 （二）公办和民办机构的大致情况及优缺点比较（见表） 1.公办养老机构的优缺点。主要优点：一是建立时间早，有一定知名度。一般都是在2000年以前建立，公众有一定了解。二是福利性质，个人投入少。政府或集体投资，福利性质，一般押金不超过一万元，人数多的房间床位费最低为每月600元。三是地理位置较好，子女看望方便。大多数集中在区县中心区域，距离相对较近。缺点：一是规模小。建筑面积一般不超过2万平方米，院内活动空间有限。二是床位少。大多数机构的床位数在300张左右。
10、三是入住难。有的登记排队已有8千多人。四是接收范围小。大多数只接收生活完全自理的老年人。五是档次低。大多只有小医务室，没有护理人员，仅能达到一般宾馆服务水平。 2.民营机构情况及优缺点。主要优点：一是规模较大、设施较全。绝大多数的机构都有1000张以上床位，文体娱乐、购物、健身保健等设施较全，而且活动场地面积比较大，如北京太阳城面积共有600多亩，其娱乐场所达12000平方米；北京曜阳国际老年公寓购物中心建筑面积达5000平方米。二是运营较规范。大多建立了详细的规章制度和服务流程，有专门的管理队伍和医护人员，规范化程序化程度较高。三是接收范围大。60岁以上的全自理、半自理和完全不能自理老人，都
11、在接收服务范围内。四是服务质量较好。工作人员服务理念较好，基础护理人员经过民政部门培训，有专门的医疗机构，而且与大医院都有合作关系，开辟有绿色通道，危重病人能及时进行救治。缺点：一是收费较高。押金一般都在10万元以上，床位费基本在3千元以上，工薪阶层家庭承受有一定困难。二是位置偏远。XX县区占近三分之二，大多在六环以外，有的交通不便。三是环境不理想。有的建筑物密度大，有的居室内使用面积小，有的绿化面积不足。 目前养老机构存在的共性问题是。从业人员专业化水平较低，养老服务质量不高。公办和集体办机构受场地、服务对象和规模等限制，服务内容难拓展。民办机构由于建立时间短，成熟度不够高。因此，养老机构服
12、务内容，大多注重生活照料方面，医疗保健、康复护理、文体娱乐特别是在精神慰藉等方面的服务还有较大差距，不能满足老年人多样化的需求。一线护理人员的文化程度较低，专业教育背景和培训不足，业务知识和技术素质构成不合理，影响了服务质量的提高。专门的社会工作者、管理人员严重缺乏，不能适应时代发展和老年人对养护业务及服务管理科学性的要求。 三、中央国家机关第三协作组老同志养老现状 通过调查，第三协作组的25个成员单位，共有离退休人员14419人，其中干部14149人，工人270人。养老方式有四种：一是居家养老，二是在机构养老，三是在社区养老，四是候鸟式养老。 （一）离退休人员的群体特点 一是干部为主体，学历
13、比较高。由于中央国家机关编制原因，离退休人员中以干部为主，且处级以上干部占到绝大多数。大专以上学历人数占到约50%。 二是与原单位联系紧密。在职和离退休后，都属单位管理，政治学习由单位组织，日常活动在单位开展，始终没有离开过原所在单位。老同志的一切包括个人家庭的私事都习惯于依赖原单位，“我是国家机关单位的人”的思想根深蒂固。 三是政治意识较强。对国家大事比较关注，学习党和国家的大政方针比较积极，政治上思想上行动上与党中央保持一致的自觉性较高。 四是离退休金差距较大。退休老同志的退休金基本在3千元以上，绝大部分离休人员的离休金在6千元以上。 五是人员居住比较集中。约70%的老同志居住在原单位大院
14、或相对集中的区域。 六是“两高”及空巢老人较多。离休干部普遍进入“两高期”，退休人员“两高”人数逐年增多。空巢老人约占老同志总数的50%。 七是以居家养老为主。居家养老的老同志有14300人，约占99.17%；在养老机构养老的119人，约占0.83%；另有少量在社区或以居家为主伴随季节变化采取候鸟式养老。 （二）影响老同志选择养老方式的主要因素 通过了解，影响老同志选择养老方式的主要因素有六个方面：一是身体情况，二是传统观念，三是日常生活，四是对各种养老方式的了解程度，五是子女情况，六是费用支出。 1.选择居家和社区养老的老同志认识和想法主要有。一是故土难离不愿动。老同志在一个地方生活了几十年
15、、十几年，环境熟悉，日常生活已经习惯，生活方式已成常态，不愿离开已建立的人际圈子。二是传统观念不宜动。受养儿防老等传统观念影响，相当一部分老年人和子女都认为赡养老人是子女的事。一些老年人虽有到机构养老的愿望，但由于传统观念未改变，加之对老年人照顾社会化有关宣传不够，决心难下。三是身体尚可不想动。身体健康状况较好的老同志感到自理能力较强，还能从事一些社会工作及照顾子女和第三代等，日常生活比较充实，对养老问题考虑不多。四是费用过高不敢动。老同志选择机构养老的焦点更多地集中在价格，普遍感到公办机构价格低廉，但数量太少，难以进住，而民办养老价格太高，承受不了。五是子女反对不能动。受社会舆论、赡养义务和
16、子女对养老院、敬老院是无儿无女者养老之所观念左右，以及就医、子女看望是否方便等诸多因素影响，有些家庭的子女即使照顾老人有困难，但由于怕人说不孝，也不敢送长辈去养老机构。 2.选择机构养老的老同志主要观点。一是生活有人照料。有专门的医护人员，素质比保姆要高。特别是对于半自理和无自理能力的更显优势，日常生活有人照料。二是设施比较齐全。有老年食堂、娱乐健身和医疗服务场所，有专门的服务人员，服务设施、饮食、日常活动等适合老年人，购物便利，就医方便，生活能得到较好保障。三是便于沟通交流。老年群体在一起，年龄相近，生活规律和饮食习惯相同，共同语言多。四是减轻了子女负担。较好地解决了老年人生活照料和子女无暇顾及的矛盾，减轻了子女的生活负担，同时也解决了两代人相处难的问
