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1、我国户籍制度改革的思考 户籍制度是国家制订实施的关于对公民年龄、身份、住址等人口基本信息进行登记、变更、管理的一系列法律规范,是统治阶级掌握国情民情、制定政治经济政策、实行社会宏观调控的重要依据 一、现行户籍制度产生的原因 新中国成立后，由于生产力的发展水平以及社会、政治管理的需要，我国仍然实行有户籍制度。起初，户籍的功能很简单。户口由公安部门或基层政权组织（如乡政府）实施管理，以行政区域为单位，登记造册，发放证件。这时的户口与居住地相联系，证明某人某户居住在哪个行政区划。在当时，对户口迁移的限制并不多，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。因此，在1954年我国宪法中曾明文规定
2、：“中华人民共和国公民有居住迁徙的自由”，即居住迁移是每一个公民的基本权利。随后，我国政治经济情况发生了变化，为了改变旧中国的落后面貌，为了尽快建立我国的工业体系和国民经济体系，我们历史地选择了计划经济制度，选择了优先发展重工业的道路。从1957年至1977年间，我国非农资本生成的技术选择趋向资本密集型（即重工业为“重”），这种技术选择降低了劳动力转移的资本弹性，加上发展早期农业劳动力剩余的因素，使愿意向非农业转入的人数大大超过非农业领域所能吸收的人数。在这种情况下，维持系统均衡的办法是构筑择业壁垒。于是，1958年第一届全国人大常务委员会通过并颁布了中华人民共和国户口登记条例，在此基础上，我
3、们建立了与计划经济体制相适应的现行户籍制度。该户籍制度在实践中有一个基本特点，即户口的不可迁移性。也就是把城市和农村人口截然划分成两个社会群体，除个别处理的问题外，两者之间几乎不可能合法地互换角色。社会人口既不能自由地从农村迁往市镇，也不能从小市迁到大市。这样，公民所拥有的“居住迁徙自由”这一基本公民权利基本上被剥夺了。那么，为什么这种户籍制度会出现不可迁徙性的特点，主要来自以下几个方面的原因。 第一，因城乡差别的存在而防止人口大量流入城市的需要。控制城镇人口机械增长，是我国现行户籍制度的一项重要的社会控制功能。虽然，城市化是世界性趋势，但由于我国经济发展水平不高，农村人口基数大，城市化速度过
4、快是国力所难以承受的。由于存在着巨大的城乡差别，人民群众在居住地的迁移上存在着一种自发流向，普遍存在着从农村流向城市的愿望，如不加以控制，必然会导致城镇人口机械增长过快，出现“城市过度综合症”。 第二，社会治安管理的需要。维护社会治安，是现行户籍制度的又一项社会控制功能。公安机关通过户籍管理，对成年公民进行分层管理，加强对青少年的教育，配合乡镇、街道和居委会，对社会进行综合治理，积极消除社会上各种不安定因素。户籍管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要的作用。 第三，传统计划经济体制的要求。正如匈牙利经济学家亚诺什?科尔耐在其短缺经济学一书中指出的那样，在传统的计划经济体制下，社会主义经
5、济是短缺经济。我国也不例外，为了解决经济短缺问题，我们不得不采取配给制，如粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度等等，来保证人民的基本生活需要和实现市场稳定。而这些都需要有户籍管理部门提供一个相对固定的户口资料，以配合计划经济体制下，行政部门管理的需要。现行户籍制度存在的主要问题户籍管理制度是政府有关职能部门对所辖区域居民的基本状况进行登记(包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更更正登记等)并进行管理的一项行政管理制度。这套在我国古已有之的制度，经历了建国之后的现代化制度化，特别是在改革开放新时期，遇到了不得不改革，不能不逐步改革的诸多问题。 我国现行户籍制度从
6、1958年迄今已实施了50余年，它对于我国人民民主专政国家的建立和巩固，对于我国社会主义经济建设，对于人民的安居乐业，发挥了重要作用。但是，随着我国经济体制的改革，特别是社会主义市场经济的逐步确立并完善，我国现行的户籍制度已经暴露出其严重的不适应性。主要表现在： （一）剥夺了“公民有居住迁徙的自由”这一公民基本权利。 迁徙自由、居住自由及择业自由，是当今绝大多数国家公民具有的几项互相联系的基本权利，许多国家明文规定在国家的根本大法中。即使在我国1954年的宪法中也提出了“中华人民共和国公民在居住迁徙的自由”这一公民的基本权利。俗话说：“水死质腐，心灰生机丧”，社会成员不能自由流动的社会是一个没
7、有生机和灵气的社会。只有解开束缚人们身心的户籍制度绳索，还迁徙自由以应有的地位，才能激发劳动者的生产热情，才能充分调动人们的生产积极性，才能够恢复社会的生机和活力，才能真正建立起充满生机与活力的社会主义新体制。 （二）阻碍了经济的发展和社会主义市场经济体制的建立。具体体现在以下几个方面：1.劳动力的自由流动是市场经济的必然趋势，而现行的户籍制度限制了这种自由流动，导致劳动者就业缺乏竞争。我们知道竞争是市场经济不可分割的组成部分，甚至是它最内在的要求，损害或阻碍竞争都将阻碍经济的发展和导致市场经济制度的根本毁坏。然而，现行的户籍制度却是计划经济思维模式的产物，处处显示出计划手段的威严，而与市场竞
8、争格格不入。劳动者就业缺乏竞争是现行户籍制度的一个重要特征。 2.由于现行户籍制度严格限制非农业户口的增长，使得在工业化迅速发展的同时，劳动力配置结构不合理，人口城市化进展缓慢。著名发展经济学家钱纳里曾对1950年1970年101个国家的有关数据进行回归分析，证明在一定的人均国民生产总值(GNP)发展水平要有一定的生产结构、劳动力结构和城市化水平相适应。我国在这些方面均有较大的偏差。仅就城市化水平这一项，我们发现从1949年1978年近30年时间，农业人口比重由89.4%仅下降为83.6%。改革开放以来，由于农业劳动力大规模转向非农业，农业人口的比重有所下降，但仍为70.96%，城市化水平为2
9、9.04%，与钱纳里的标准结构相比较相差近20个百分点（标准结构为49%），可见，我国城市化水平偏低。由于农村人口的收入水平和生活方式不同于城市人口，导致工业和农业之间，无论是在生产水平还是在生产方式上都有很大不同，两者很难形成良性循环。于是，一头是农村劳动力过剩，一头是城市工业品过剩。这些都从整体上束缚了我国消费水平的提高和消费结构的升级，从而制约了经济的进一步发展。 3.由于现行的户籍制度限制了劳动力的自由流动，使得我国这一最富足最具比较优势的资源没有得到充分利用，从而成为制约我国经济增长的障碍。发展经济学认为，一个国家要从贫弱走向富强，从落后走向发达，有许多道路可供选择，充分利用本国富足
10、的资源的长处，来弥补稀缺资源的不足，扬长避短，发挥比较优势，无疑是发展道路的正常和正确的选择。我国的最大长处无疑在于富足廉价的劳动力资源，如何充分利用这一资源优势是我们今后发展道路选择的关键。沿海开放城市经济的迅速发展得益于廉价劳动力的大量涌入，而我国经济的全面发展也取决于是否能充分利用好这一资源，而这一切都要求劳动力的自由流动，也就是要求我国现行户籍制度进行根本性的改革。【背景链接】户口，或许是是烙在每个人身上、计划经济体制的最深印痕。据人民网报道，同一起车祸，农民和城里人的死亡赔偿是不一样的，农民的死亡赔偿金仅是城市人的1/4，这意味着农民和城市人同样的命，不一样的价。这突出的反映了我国户
11、籍制度的问题。【华图解读】当前我国户籍管理制度所带来的问题越演越烈:一是二元的户籍制度与经济发展矛盾加大，市场经济要求劳动资源自由流动，人为地划分城市和农村两个人力资源市场，实际上提高了劳动力成本。二是户籍制度不利于产业结构的升级。三是户口不利于农民收入的提高，成为解决“三农问题”的障碍。四是城乡区别对待，实行不同的福利待遇。很多福利待遇只是针对城里人，相对贫困的农民被排除在福利保障之外，不利于推进城乡一体化建设。究其原因，我国的户籍制度不仅仅是简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能，区分了城乡户口的差别，对于人口的流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制，不同的户口对应不
12、同的福利标准，如与住房、交通教育、医疗、社会保障等利益直接挂钩。户籍制度改革牵涉诸多社会部门，包括人事、教育、劳动和社会保障、建设、国土资源、房管、农业、发改、人口和计划生育、卫生、民政等，在改革过程中要注意加强各部门的协调，逐步探索推进户籍制度改革。首先，要加强户口法律的立法。有关部门要抓紧研究探讨制定户口法等法律，从法律层面保障农民和城里人享有平等的公平身份，逐步享有同等的福利待遇。其次，户籍和社会待遇脱钩，取消户籍的区域歧视。户籍改革的最终目的是要把户籍放在控制人口的个人信息上，而不是强加给户籍许多附加值。户籍彻底和社会待遇脱钩，使农民享受和城里人一样的福利待遇和社会保障，恢复户籍的本来
13、面目，消除户籍所引起的社会公平问题，促进城乡一体化建设。第三，要集中人口管理权，成立统一的管理部门。要减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。加强人口统计，统一协调管理人口的自然变动、机械变动、和社会变动。第四，要逐步放宽人口的流动限制，实现人口自由流动。要注意根据各地区的经济社会条件，根据城市的实际承载能力认真评估，逐渐放宽人为的限制，解决“人户分离”的问题，实现劳动力的自由流动，同时要建立统一的城乡劳动力市场，统一配置劳动力资源，以适应市场的需求。第五，积极探索，逐步推进建立城乡统一的户口登记制度。在实践的过程中，要坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。中国人口总量大，地区分布不均衡，加之城
14、乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方足够的自主权。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，新时期最鲜明的特点是改革开放。推进户籍制度改革，是深入贯彻落实十七大精神的重要举措，是推进科学发展、促进社会和谐的必然要求。我国现行的户籍管理制度主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口
15、迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。这套制度直接肇始于1958年1月8日全国人民代表大会常委委员会第91次会议通过的中华人民共和国户口登记条例。时任公安部长罗瑞卿就这一条例草案所做的说明可以帮助我们理解这个条例，特别是理解我国户口制度的历史背景和现实必要性。罗瑞卿部长讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲
16、目外流。”自上世纪八十年代以来，户籍制度改革在各地方不断有序推进。随着家庭联产承包责任制的实行和农村剩余劳动力的出现，世界上独一无二的农民工大军形成了。这种自发形成的大规模流动或转移成为经济发展的主要助推力，而过去那种通过户籍登记和管理对农村人口流动进行严格限制的制度显得不合时宜。对此，中央和地方的政策不得不进行一系列调整，由限制逐渐变得宽松。在中央层面，全面推进户籍制度的改革。在地方层面，各地的改革也颇具开创性且富有成效。很多地方实行“绿卡户籍制”，一些改革开放的前沿城市还普遍实行了“蓝印户口”，以吸引人才和资金。到2001年，全国许多省市都宣布城乡居民粮油关系与户口脱钩。随着粮票与定量供给早已取消，持异地户口者在本地务工、缴纳社会保险、购买商品房等方面的放开，户籍对人口迁移的整体影响日渐衰弱。
