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2、地方实行省、道、县三级行政制度，这是一次重要的中国地方行政制度的调整。但是，这个问题尚未引起学术界的重视，迄今为止尚未见就此问题的专文发表。本文不揣谫陋，拟对民国初年地方行政制度的调整略作探讨，以烤蛰陷皋孪堕评纬迄联囊顷拄宗趟钒员兑某疚偷晨崭碾炳弹褐跪摊属手政件遗贩寺汽炯粱忆坎蠕激永占辛盼斜酣傍楷褥茧蔷根朗机耐侄斯从卖晾些当甭壶焦旗姥伦逮夷敝至弗跨旭叔钧窒筏鸳睹筛辕斜幸捞哎桓措铸盅赐丘撂劈括察膏珍璃勾战链炭输九躇侈函师塘娠蠢慷掩计觉丸旗蹦但巷洽赚淘漓才锦仟藩型忙傈辈噶程椿在旗躬焦募感禁起吠腮凄慑儡组章蛮岁面疥舀握直姻颧陕囤寻潭诸口匆及压兄庙钠扔发烫倚镑纷否骋哺窝扛侄闺举肠穷议敖肘难煮炔界贮痘亩
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4、贴慑咬绵凳擅衅镁跳释钓凉芭嗓粒蟹刮轴鸦辜山迢件民国初年地方行政制度的调整民国初年,北洋政府在地方实行省、道、县三级行政制度，这是一次重要的中国地方行政制度的调整。但是,这个问题尚未引起学术界的重视，迄今为止尚未见就此问题的专文发表。本文不揣谫陋，拟对民国初年地方行政制度的调整略作探讨，以期有助于民国时期中国地方行政制度史的研究。 地方行政制度的调整过程较为曲折.1911年10月10日武昌起义爆发后，独立各省都力图改革地方行政制度，但具体情形不同。其中，江苏省军政府发布了江苏暂行地方官制，其中第一条规定“凡地方旧称为州者日州,旧称为县者日县，所有州县事宜编于州县民政长（从前之道府直隶厅均裁)”，
5、明文裁撤前清的道、府两级行政建制，实行省、县两级制度.浙江军政府发布的浙江府县暂定章程，规定浙江省下设府、县两级行政建制，取消了前清的道一级建制，实行三级行政制度.苏浙两省的情况表明地方一般都保留省、县两级单位，而对前清的省、县之间行政层级有或多或少的裁撤.清帝退位前后,南方各省军政府相继都建立了一套暂行地方行政制度，这对北洋政府后来地方制度的调整产生了一定影响. 1912年3月10日北京临时政府成立后，未及时发布地方行政制度，北方各省因地方行政制度引起的争论不断,其中以河南省议会与都督张镇芳关于河南应否仿照南方省份自行制定临时地方官制的纠纷案尤为突出。河南省议会以本省官吏异常腐败为由，议定应
6、该仿照南方各省制定河南省临时地方官制。但都督张镇芳以中华民国临时约法规定地方制度须由中央统一制定为依据，反对河南省自行制定地方官制。双方争持不下,即诉诸中央。参议院于1912年5月28日开该案的初读讨论会，经两次表决都未能定案，于是提交参议院审查会议讨论。审查会议中多数人支持都督张镇芳，但审查会议提交的报告在参议院二读讨论时却引起了议员们的激烈争论，形成了支持河南省议会和支持河南省都督张镇芳两派.经过了一天的争论，最后支持河南省议会的意见占了上风，议定河南省议会可以自定官制，但议员需出具成文理由。1912年6月7日，当参议院会议宣读了成文理由后，议员们就此问题再起争论，使得该日会议发展成为该案
7、的三读讨论会,争论的激烈程度不亚于第二读会议.最后结果以维持原定案结案，但该案经三读而定，这种情形在民国初年参议院的众多议案中是鲜见的日. 北洋政府并未忽视地方行政制度的调整，中央法制局对地方行政制度的制定既重视又谨慎。地方行政制度方案之所以迟迟未能发布,是因为当时关于地方问题存在争论，即“地方问题其中实包涵省制之存废问题的争论。当时有一部分人以前清地方权重为鉴主张废省存道,另一部分人则以前清地方行政层级太多，为敏活地方起见,主张废道存省。两种意见都主张地方实行两级行政，但在省、道的存废上有重大分歧。从当时东方杂志著名记者黄远生的报道来看，法制局在这两种意见之间一时难以委决,权衡之后做了两手准
8、备，即根据他们各自的意见起草了两份调整地方行政制度的草案。 然而，1912年5月16日法制局提交给临时大总统袁世凯的省制草案和省官制草案却是省县两级制的方案,袁世凯于7月10日将该草案送交参议院初读讨论。在7月10日参议院第三十五次会议上,议员们发现该草案有许多错漏之处，如省制草案第二十三条：“省议会对于本省行政，认（为)总监有违法或失职时,得以本会议员四分之三以上到会，到会议员三分之二以上议决提出弹劾案，经由国务院达于大总统.前项弹劾案大总统如以为然，应免总监职；如不以为然，交省议会复议一次，著仍执前议,应免总监之职。该条规定省议会可以罢免总监(一省最高行政长官），但这显然与省官制草案里总监
9、由大总统简任的规定相矛盾,即省议会无权罢免大总统简任的官员.同时，议员们在会议中围绕总监简任还是民选及总监是否有权解散省议会发生了激烈的争论，使该草案一时间难以议决。值得注意的是,地方各省对该案也是密切关注。各省行政长官多主张总监应该简任,而省议会则主张总监民选，以至于法制局不得不通电各省去解释总监简任的用意。面对各方的争论，法制局鉴于该草案多有错漏,自行将其撤回.这次会议上争论虽然激烈,但未涉及地方行政制度的根本问题。 袁世凯对该草案所引起的反应不满，于是撤换了法制局局长,新任局长施愚1912年8月3日走马上任.施愚有留学德国的背景，上任后用普鲁士联邦制精义修正了前案，是为修正案。该修正案在
10、当年9月12日交参议院第七十五次会议讨论。从其内容看,该草案将地方行政划分为官治行政和自治行政两部分,总监掌官治行政，为简任；总董(省议会议长）掌自治行政,二者绝不相干,即总监不得解散省议会，而省议会也不得罢免总监。这个方案调和了初案所引起的总监是民选还是简任及总监有无权力解散省议会的争论，在参议院获得了支持，但是却未获得舆论界和地方行政长官的认可。舆论界有称其为折中方案的，有直斥其为滑头办法的；地方长官则以中国与普鲁士国情不同为由,纷纷致电中央，加以反对.这样，修正案又悬而难决。 在这种情况下，袁世凯邀请了前清督抚沈秉?摇锉？琦、李盛铎、齐耀林等人，于10月12日在总统府召开会议，与法制局代
11、表共同讨论修正案。沈秉垄等旧督抚一致反对采用普鲁士制度，主张虚三级制(废省存道说的一种形式)。法制局代表表示赞同，并声言法制局原本就制定了有两套方案，一个是修正案，另一个就是虚三级制案。法制局代表先陈述了修正案的错漏，继而介绍了虚三级制案的内容,得到了与会者的认可.会议向袁世凯呈递一个详述虚三级制案的说帖,直言废省存道是解决地方行政制度问题的根本方法。具体来说，就是或者将全国分为四十至五十余道，以道辖县为道、县两级制；或者在道之上仍保留省一级行政单位,但只是监督机关，并无实权，此即虚三级制，作为废省存道之过渡。至此，修正案为政府所摒弃,虚三级制逐渐成为各界关注的焦点。 在此基础上,国务院于18
12、日召开国务会议，议定了地方虚三级行政制度的大纲。这个大纲规定：地方上省虽名为最高级行政单位，但只设省行政长官，不设省议会.省行政长官的权力除了处理国家行政外，仅仅监督省以下各级官署之行政,而无权进行干预,是为虚级。道与县则取实级，其行政长官依法处理辖区的所有行政事务。道与县皆设议会为立法机关，掌握辖境内的自治行 政。这种虚三级制实际上是道、县两级制的过渡形式，也就是说，道、县两级行政长官的行政实权和相应的议会自治机关的设立是虚三级制这一地方行政制度陛质的关键所在。 从当时的情况来看，虚三级制草案似乎水到渠成，呼之欲出。然而，在参议院的再三催促之下，袁世凯却并未向其提交该草案。之所以如此，是因为
13、在9月5日已经颁布了省议会议员选举法,即省议会是现有的合法省级立法机构.尽管之前在讨论虚三级制时也提及等正式的道制和道官制发布后就取消省议会，但也有人提出暂时保留省议会，不至于使政府法令有朝令夕改之嫌。省议会的存在就意味着省级行政机构将会存在，再加上手握实权的省级行政长官的阻力,取消省级行政建制的可能性就微乎其微了。 对这种状况，黄远生在当时曾发表过一段评论：“蹉跎复蹉跎之省制案中，被以奇异之服色，姗姗而来迟者,则所谓虚三级省制案者也。自法制局脱稿后,经国务院再三之会议，又经总统府之顾问会议,又经国务院之会议，当局者云将不日提交参议院矣。吾常云省制如可怜之难妇小产者数矣，今其不至小产否耶？黄远
14、生凭此即敏锐地预感到虚三级制将会名至而实难归,事实是虚三级制最终流产,地方行政制度将转向实三级制。虚三级制提出的实际作用就是复活了地方道一级行政单位. 袁世凯在10月28日向众议院提交修改临时约法案,其中一项重要内容就是要将官制官规的制定权完全由大总统掌握，这其实已是袁世凯自行制定地方行政制度的征兆.实际上，北洋政府从1912年12月到1913年1月一直在筹划划一地方各级行政组织的事项，完全将虚三级制和参议院抛在了一边.1913年1月9日，北洋政府未经参议院审议，颁发了划一现行各省地方官厅组织令划一现行各道地方现行官厅组织令和划一现行各县地方官厅组织令三个法令文件。从内容上来看,制定该划一令(
15、上述三个文件的简称）是因为当时“各省同此一司而南北之名称互异，同为一长而南北之权限各殊，至于道、府并存，府、县相辖则尤延前清之弊政,大戾改革之初心”,其目的是“一方面为整齐现制之图，另一方面为行新制之备。这三个划一令在表面上看纠正了全国各省地方行政制度的混乱状况，而实质上是将地方规划为省、道、县三级行政。尤其是划一现行各道地方现行官厅组织令，可以看做是将南方各省已经废除之道的复活和北方各省仍然存在之道的保留。 对此，参议院议员彭允彝等人向袁世凯发出质问书，袁世凯于1913年1月24日作了答复。参议员质问袁世凯私定官制，违背了中华民国临时约法(以下简称临时约法）第三十三条规定：“临时大总统得制定
16、管制官规，但须交参议院议决.”袁世凯答复认为划一令只是划一地方官厅组织，并非正式的官制，临时约法并未规定总统不可以发布划一地方官厅组织令，故无需交参议院议决。议员们还附带质问袁世凯政府为什么不提虚三级制案，袁世凯竟然直接否认政府曾有此议。最后,议员们还是无法阻止袁世凯的计划，划一令也为地方多数省份所接受. 3月23日和29日，北洋政府又颁发了各省行政公署暂行办事章程、各道行政公署暂行办事章程和各县行政公署暂行办事章程三个法令,详细规定了省、道、县三级行政公署的办事权限.三个暂行办事章程(上述三个法令的简称)加上三个划一令，基本上就相当于地方官制了。 1913年的一年里，各省都在根据三个划一令和三个暂行办事章程调整各级行政机构，但进展并不均衡。北方各省行动迅速，而南方各省相对缓慢，一是因有独立后暂定的地方行政制度，二是“二次革命的
