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1、第一章导论公共管理学概述公共管理的含义公共管理学公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学的概念范畴公共管理与公共行政（1）公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共工程与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。（2）它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。公共管理与公共行政之间的差别：（1）公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；（2
2、）公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。公共管理与公共产品公共产品为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。公共管理与公共政策!公共政策是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正
3、式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策与公共管理的区别：1公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。（2）公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。公共政策与公共管理有着某些相通或相通的地方，具有密切的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。第二，公共政策具有一定的公共管理职能。第三，公共管理是实现
4、公共政策的基本途径。第四，第五，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。公共管理与工商企业管理公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。公共管理与工商企业管理之间区别主要表现在：1. 管理性质的不同与工商企业管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或公共性的特征。2. 公共管理与工商企业管理的使命不同“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一
5、系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。“新公共行政学”包括以下基本内容：（1）对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。（2）对社会公平价值观的提倡。（3）对传统“政治行政”二分法的突破。（4）对动态、开放组织观的强调。现代公共管理理论的发展公共选择理论！经济人的人性假设与公共选择公共选择运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。政府规模扩张与公共选择帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们
6、相互之间制造工作。”得出的结论：不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。公共选择理论提出解决问题的主张包括：（1）组织类型的理性选择。（2）市场机制与个人选择。（3）分权化。（4）（5）公共服务组织小规模化。（6）自由化。新公共管理理论“管理主义”是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包括如下几点核心观念：第一，社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；第二，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和
7、衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；第四，为履行“关键作用”，管理者必须拥有合理的“管理权限”。公共治理理论公共治理理论的兴起治理的涵义治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。公共治理理论的内容公共治理理论是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，其主要内容包括：1) 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。2) 公共管理的责任边界具有相当的模糊性。3) 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。4) 治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。5治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。“元治理”是西方学者为寻求解决公共治理理论失灵所用的词汇，但实际上，“元治理”只不过是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。新公共服务理论!“新公共服务”指的
