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1、免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 中央无疑具有立法权以规定解决流浪乞讨问题的一般模式，包括救助形式的选择(譬如明确规定是否继续允许收容遣送作为解决问题的一种方式)、救助站所应具备的基本条件、受助人员的资格及其所享受的法律权利等。对于全国各地共同面临的问题，中央立法不仅可以节省立法成本，而且可以防止地方政府因相互竞争的压力而陷入一种“囚犯困境”。如何保证中央立法本身的合理性?由各个地方选举产生的代表组成的代议制民主是立法合理性的一个基本保障，因为这些代表将在中央立法的辩论过程中说明并最后通过投票表达地方利益。但即使如此，中央立法既然
2、是由中央立法机构的多数代表通过，也只能被期望满足多数地区的需要，因而未必能满足少数地区-譬如北京、上海、广州等大都市-的特殊需要。对于这些城市，或许有必要根据当地的特殊情况制定额外的措施，以填补中央立法所存在的“空隙”。除非中央立法明确表达了要完全“优占”地方立法的意图，中央立法不应被解释为排除地方制定补充性的法规或规章。换言之，对于全国性和地方性问题并存的领域，中央的立法框架一般不可能如此之大，以至应被认为覆盖了有关领域的全部，从而不给地方立法留下任何余地。立法法第63和64条明确规定，地方政府有权规定“属于地方性事务”的事项。即便某些地方性事务也可能具有全国性影响，但这并不表明中央立法的存
3、在排除了地方立法同时存在的可能性。因此，究竟应该如何理解救助管理办法?首先，这项法规显然不排除地方在已有的立法框架内制定相应的实施细则，对某些没有充分细化的问题进行进一步规定。在新办法通过后，民政部很快就出台了一项实施细则，进一步规定了救助条件、救助期限以及在不能及时查明是否符合条件的情况下实行救助优先原则等事项。地方政府同样可以根据当地情况而制定实施细则。立法法第64条明确授权地方政府“为执行法律、行政法规”而根据本行政区域的实际情况作出具体规定。且中国的立法惯例往往是中央立法仅规定一个大致的框架，由行政部门和地方政府填补具体细节。24 但这一款对地方立法的授权是相当有限的，因为尽管地方政府
4、可以根据当地的“实际情况作出具体规定”，地方规定的目的必须是为了“执行”法律或行政法规，因而不能超越已有的中央立法框架。其次，如果中央立法框架本身是有限的，实施细则未必能解决流浪乞讨所产生的所有地方问题。在这种情况下，地方政府是否还可以根据当地需要，规定新办法及其实施细则没有解决的问题-譬如如何对待屡经劝告而拒绝救济或长期不愿离站的流浪者?是否可以禁止在某些地段流浪乞讨?要回答这些问题，当然首先要确定中央立法框架的范围。救助管理办法规定了为生活无着的流浪乞讨人员提供救助的基本原则，要求城市政府建立作为“临时性社会救助措施”的救助站(第二条)。这是不是意味着救助管理办法在流浪乞讨领域内规定了解决
5、问题的唯一办法，从而排除了解决这个问题的所有其它办法?救助管理办法似乎并没有这个意思，因为办法本身及其实施细则都不是很长，也没有事无巨细地囊括流浪乞讨的所有问题，因而救助管理办法所覆盖的范围是有限的。既然如此，地方立法是否有权在中央立法框架以外规定有关流浪乞讨的其它控制办法?如果中央立法没有涉及到流浪乞讨的某个方面，那么中央有关流浪乞讨问题的立法之存在本身并不表明地方不能对这些问题作出规定。例如根据民政部的实施细则第二条对“生活无着”的定义，以乞讨为职业的所谓“乞丐”一般并不符合“自身无力解决食宿”的条件，因而不属于救助对象。因此，地方政府显然可以对乞讨职业化和行骗行为采取措施，因为这类行为完
6、全处于救助管理办法的覆盖范围之外。即使对于符合立法条件的流浪乞讨行为，地方立法还是可以规定中央立法未曾预见到的行为。救助管理办法并没有提到是否可以禁止在某些地段乞讨，也没有说明如何处理屡经劝说而不愿进入或超期不愿离开救助站的情况。这是否表明立法沉默隐含着否定的意思：地方政府在没有中央规定的情况下不能对这些行为采取措施?笔者认为救助管理办法不应受到这样的解释。由于流浪乞讨同时具有全国和地方的特征，针对这个领域的立法权是共有的，因而只要不和中央立法发生冲突，地方立法权不应轻易受到否定。因此，真正的问题是，地方立法是否可以在没有中央立法授权的情况下对这些行为规定强制措施?根据现行立法法第八条的规定，
7、答案显然是否定的。在收容遣送办法废止以后，如果没有治安管理条例等其它法律或法规的授权为依据，地方政府不能采取任何限制人身自由的强制措施或处罚。但如上所述，笔者认为这是一个错误。这个错误是出于良好的动机-防止地方立法侵犯个人权利，但是实现这个目标的手段-剥夺地方政府选择执法措施的权力-并不合理。个人自由与权利确实必须受到保护，但对于这个目标而言存在着更直接、更有效且对地方权力的限制更小的手段，也就是建立宪法权利的保护机制。三、通过宪法实现权利的统一保障-让司法发挥更大的作用尽管本文不建议采用限制地方自治的手段来防止地方滥用权力的行为，但这并不表明地方权力就因此而不受限制。事实上，地方自治权越宽泛
8、，就越有必要加以控制。笔者只是认为中央没有必要通过立法来正面规定地方可以或不可以做什么，不仅因为这种立法控制模式过分限制了地方根据自身的利益和需要解决当地问题的能力，而且因为宪法提供了更为优越的控制模式-如果宪法得以实施，它将既可以避免中央过分限制地方立法权，又能够更有效地保障个人权利不受地方立法的侵犯。但宪法控制模式的实现有一个前提条件，那就是我们必须完成相应的制度建构，让司法机构在界定中央和地方立法权限以及保障个人权利的过程中发挥更大的作用。让我们换一种视角来看同样的问题。以上是从城市秩序、安全和形象的视角来看流浪乞讨问题，同样的问题当然还有其另一面，也就是流浪乞讨人员的宪法和法律权利。毕
9、竟，流浪乞讨是一种非由个人选择或控制的制度现象。25 没有争议的是，中国的发展现状还远不足以为所有的公民提供平等的待遇和机会。一个人长大后从事什么性质的工作、经济收入和社会地位如何，在很大程度上取决于他出生在什么地方，而这种显然不是他自己能够控制的选择，而是社会制度造成的。虽然改革开放之后农村获得了巨大发展，但这并不能完全改变一个显然的事实，也就是农村固有的土地资源早已不能供给不断增加的人口。半个世纪以来，户籍制度一直将农村出生的人束缚在有限的土地上，限制了他们的发展机会;在改革开放过程中，他们作为社会的弱势群体来到城市，靠艰苦的廉价劳动改善自己的生活，而流浪者构成了整个流动人口大军的一小部分
10、。许多城市居民在抱怨流浪问题的同时忽略了，他们目前相对优裕的生活条件中有一部分来自于流动人口所提供的廉价劳动。尽管流浪乞讨人员可能要为自己的状况承担部分责任，他们是中国这个社会大家庭的一员，共和国宪法为他们赋予了和其他更幸运的家庭成员相同的尊严、自由和权利。不论是什么原因致使他们沦落到目前这个状况，社会和国家有义务以符合宪法和人道原则的方式处理他们自身以及他们所导致的问题。尽管1982年宪法并没有明确规定流浪乞讨人员的迁徙权或隐私权，宪法并没有在这个问题上完全保持沉默。宪法为所有人保障了人身自由和劳动权利，其中当然也包括流浪者和乞丐的基本权利。26 如果地方的治安管理需要必然随着地方的经济状况
11、、人文关怀以及乞讨行为的性质而发生变化，那么迁徙自由和劳动权是任何人都应该享有的基本权利，并不因个人的出生地、社会地位或其它因素而产生实质性差异。在这个意义上，个人享有的普遍权利必须和地方的特殊需要相平衡;地方政府可以适当管制流浪乞讨行为，但地方管制必须符合宪法和法律为公民统一提供的普遍保护框架。1.人身自由的宪法保障1982年宪法第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第37条的文字已经隐含了迁徙权和隐私权。27 人身自由显然包括个人按照自己的愿望旅行的权利，譬如探亲访友、旅游或为了某种合法目的(例如工作、求学
12、或调研)而往返外地的权利，更不用说在大街上行走、跑步或散步。这种权利当然不是绝对的，譬如任何人都没有权利造访军事基地或政府保密单位，也没有权利在事先不经许可的情况下进入私人住宅、企业或政府办公大楼。且宪法保障的权利一般仅限于在国内旅行，出国旅行可以受到本国和外国政府更多的限制。28 由于第37条只是禁止“非法剥夺或者限制”人身自由，政府可以通过法律限制甚至剥夺公民在某些情况下的人身自由。然而，对于这个问题，有必要澄清两点。第一，宪法禁止“非法”剥夺或者限制公民的人身自由，未必就意味着只有通过全国人大及其常委会所制定的法律才能限制人身自由。这里的“法”的范围并不十分清楚，可以是专指全国人大的法律
13、，但也可以包括行政法规、地方性法规甚至规章。宪法中多次出现“法律”、“合法”和“非法”等相关词，且似乎两种意义都有。根据上下文，“法”或“法律”有时特指人大立法。29 但更多的时候，“法”甚至“法律”都是指广义的“法律规范”。30 有的时候，“法律”的范围在词义上不确定，但根据宪法制定后的实践来看是指一种或另一种意思，或者即使在目前状态下宪法条文中的“法律”被理解为一种意思，却并不能保证它在以后不能采取另一种意思。31 总之，宪法中的“法”并不一定是指全国人大立法，因而第37条本身并不排除地方政府制定限制人身自由的法规或规章的可能性。第二，即使是全国人大立法也不能任意限制或剥夺公民的人身自由。
14、第37条禁止“非法”剥夺或限制人身自由，并不意味着任何剥夺或限制人身自由的法律-只要是由全国人大或其常委会制定的-都“合法”。就和行政机关或地方政府制定的法规和规章可能侵犯宪法保障的人身自由一样，全国人大或其常委会制定的法律也同样可能违宪。收容遣送办法的主要法律问题固然是制定主体-国务院-不符合立法法和行政处罚法的规定，但这是否意味着只要全国人大或其常委会一字不改地将办法变成法律，收容遣送制度就自动符合宪法要求了呢?显然不能。如果对所有“乞讨”或“露宿街头”的人(收容遣送办法第二条)统统予以收容和遣送的做法被认为侵犯第37条意义上的“人身自由”，那么不论这项措施是由什么机关制定的，都改变不了客观违宪的本质。原本违宪的措施不可能因为制定主体地
