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1、下半年，我主持课题组刊登了一份信访制度性缺失及其政治危害调查报告。报告指出，信访制度作为一项具备中华人民共和国特色政治参加和权利救济制度，虽在筹划经济时代起到过一定作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应当前市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失重要渠道，如不进行彻底改革，将会产生十分严重政治后果（于建嵘：信访制度性缺失及其政治后果，载凤凰周刊第32期）。这些观点引起了一场关于信访制度何去何从争论，并影响到了国务院对信访条例修订工作（赵凌：国内首份信访报告获高层注重，载南方周末11月4日）。反思这场争论，可协助咱们对的地理解新信访条例。 一、关于信访制度改革几种取向 第一种取向是，要
2、重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，摸索大信访格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效信访监督监察机制（赵东辉：信访体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达，载瞭望东方周刊第40期），其核心观点是扩大信访机构权力，使之具备调查、督办甚至弹劾、建议罢免等权力。国家信访局研究室负责人以为，信访机构权力有限是导致信访效率低下重要因素，而要解决信访洪峰就得强化信访部门权力。杜钢建也以为，当前之因此浮现了信访洪峰，主线因素是信访机构没有权威性，现行信访部门和其她部门同样，只是政府之下一种普通机构，诸多人并未意识到，信访机构事实上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。因而，必要要强化信访在政府序列
3、中地位，信访部门领导应当是政府重要领导才行。康晓光以为，信访部门功能无非是信息反馈和解决问题。在中华人民共和国这样一种行政主导国家，在司法难以真正独立状况下，需要信访这样一套没有门坎反馈系统来理解社会存在问题，理解民众需要，并通过赋予信访机构实实在在权力，树立信访机构权威来解决社会问题（赵凌：信访改革引起争议，载南方周末11月18日）。 第二种取向是，要从国家宪政建设高度来结识信访制度改革问题。我以为，一方面需要从政治体制当代化视野来重新拟定信访功能目的，即在把强化和程序化信访制度作为公民政治参加渠道同步，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以拟定司法救济权威性。另一方面要改革当前信
4、访体制，可以考虑撤销各部门信访机构，把信访所有集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要是，要切实保障信访人合法权益，对少数地方党政迫害信访者案件要坚决查处（于建嵘：信访制度性缺失及其政治后果，载凤凰周刊第32期）。长期从事信访工作周梅燕等人也以为，对信访制度改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民有序政治参加，理顺各种信访解决渠道，树立司法最后裁判权威，采用渐进方式实现以法治为内容信访制度改革（周梅燕：国内信访制度陷入四重困境：面临法治挑战，载 ）。 第三种取向是，应当站在政治当代化大局高度，来看待信访制度存废问题。黄钟以为，当某些
5、人把信访制度当成中华人民共和国特色人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度大处着眼，现行信访制度许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，浮现了行政权僭越立法权或者司法权现象。这既体当前行政法规和地方性法规或者政策中，也体当前详细实践里。这些均有悖于建设法治国家大方向，信访制度应当废除（黄钟：信访制度应当废除，载 ）。张耀杰则进一步指出，在现行宪法和法律框架之外所设计叠床架屋且级别森严信访机构，是一种制度陷阱。因而信访条例可以废除（张耀杰：信访条例可以休矣，载 ）。 二、关于理论争论焦点问题 如果从学术角度来看，这场以批评和反批评形式展开论争，重要是环绕如下几种问题展开。 其一，如何结识和对待信访
6、制度政治思想基本。笔者以为，建立信访制度目是建立一种所谓民意上达渠道，而不质朴而深刻。老百姓抓住这根救命稻草逻辑非常简朴：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。在官员自上而下任命制没有得到主线变化之前，这根救命稻草地位是不可代替，由于它是和那些可以保护自己权益力量沟通最重要渠道（郭松民：国内信访改革应当履行制度演进，载环球第23期）。针对这种观点，有学者批驳说，在封建中华人民共和国，地方行政长官往往也是司法长官，这种申诉冤屈、规定解决上访形式具备合法性。但是新中华人民共和国成立初期，此类事情却演变成了拦首长、外宾汽车。这种青天意识和臣民意识历时几千年，以至于到今天在走向法治社会和司法独立过程中，
7、惯性依然不可忽视。群众上访遇到挫折，以至于遭到打击报复后来，信访被制度化以至于不断地被完善，是不是在间接地勉励人们不去寻找正常司法救济而选取上访？咱们必要清晰，信访这种玄机重重制度安排虽然可以使法律正义目的某些得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律自主性和当代法律赖以获得合法性基本程序性价值为代价（彭兴庭：信访制度下臣民意识， 4月12日）。 其二，是维持行政主导国家政治老式还是坚定不移地向当代宪政制度转型。笔者以为，信访制度不断强化将产生最大问题是从制度上消解当代宪政制度分权基本。批评者则以为，信访是个体权利对公共权力控制，是公民监督行政权力、司法权力有效途径。在咱们这样一种有浓厚行政老式、
8、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型国家中，由于社会经济迅速发展、社会转型，规则缺失所引起种种行政违法、社会不公现象屡屡浮现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民合法权利就显得特别重要（高武平：信访制度存废辨，中华人民共和国农村研究网2月19日）。对于这种但愿通过加强信访来制约行政违法和司法不公观点，有学者也进行了批驳。彭兴庭就指出，在当前制度构造中，行政部门几乎拥有绝对权力，却缺少有效制约。例如说在某些地方政府强制拆迁中，行政长官一声令下，公安、检察、法院倾巢而出。这也阐明了这样一种制度问题，司法系统没有被赋予独立使命，它各种权力上依然受制于行政部门。在这样状况下，不是老百姓不懂程序没有法
9、律意识，而是深知利害关系才越权上访，寄但愿于青天大老爷，期待皇上圣明。司法独立问题已经被提上了日程，努力改进司法机关地位，这才是社会稳定与和谐主线之道。信访无论如何，是与一种法治社会背道而驰。信访中更多是法律问题，而不是行政问题，这不是行政机关和工作单位所能解决（彭兴庭：信访制度下臣民意识， 4月12日）。 其三，能否把权利救济功能从信访制度分离出来。一种观点以为，当前信访制度有两个基本功能，即政治参加和权利救济。国内宪法第41条已明确规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法失职行为，有向关于国家机关提出申诉、控告或者检举
10、权利。这是公民运用信访进行政治参加法定根据，它表白公民信访权是一项宪法权利。因而，作为政治参加和表达意愿方式信访，是不但不能被取消并且应当强化。问题是，现实信访制度强化是信访权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民某些详细权利诉求问题，但如果从国家宪政体系来考量，信访这种权利救济功能却是十分有害，由于它实现没有严格程序而重要靠领导批示，是人治成果，具备较强作用（于建嵘：中华人民共和国信访制度批判，12月2日在北京大学演讲）。批评者则以为，对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面救济方式，具备保障和维护公民权利和自由功能，它可以成为行政复议和行政诉讼前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼
11、不受理案件，法律合理性问题和国家权力行为合理性问题亦可以成为信访关注之焦点；同步，司法程序所不能实现正义依然可以在信访制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥抱负效果地方，信访起到一种补充权利救济功能（田文利：信访制度改革理论分析和模式选取，应星甚至以为，通过制度创新，信访这种陈旧救济方式可以重新焕发出青春，在法治建设过程中发挥一种重要、甚至是不可代替作用（应星：作为特殊行政救济信访救济，法学研究第3期）。对此，姜明安辩驳说，最后取消信访救济功能是必要，只有人治路完全堵死了，法治才会真正浮现（赵凌：信访条例修改欲走第三条道路，载南方周末1月13日）。 结 语 回顾环绕因信访条例修订而发生这场争论，有许多东西是值得反思。正如赵凌所言，关于信访改革争论并不会因信访条例通过而停止，这不但是由于信访条例对于化解当前中华人民共和国社会矛盾有难度，并且在于中华人民共和国信访制度改革折射出咱们如何对待中华人民共和国老式官本位意识、青天意识、政府万能意识这些东西，更在于信访改革争论实质是关于中华人民共和国政治体制改革方向选取问题（赵凌：新信访条例会否带来新一轮信访洪峰，载南方周末1月20日）。而在咱们进行这种选取时候，特别是当执政者政策目的、知识界价值取向、行动者现实目浮现严重分歧时，什么才是咱们这个社会应遵守和追寻基本原则呢？在我看来，这只能是国家宪政建设。
