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1、 2013：中国区域经济学年会 中国城市化稳健快速推进的战略模式构建： 一个制度分析范式下的解读摘要：缺乏积极的城市化战略是中国城市化发展不和谐，并由此阻碍三农问题破解和城乡协调发展的重要原因。针对原因提出：稳健快速推进的战略模式是加速期中国城市化发展战略的理性选择。在制度分析的范式下，该战略模式体现为一个制度体系：其制度结构包括两个根本着力点和“三证一协议”的核心制度，以及有差异的城市化推进方式、农地确权 关于“土地确权”，参见还权赋能：奠定长期发展的可靠基础成都土地制度改革实践调查报告发布会系列简报，北京大学国家发展研究院，2009年6月。和“目标城市”的准入选择等配套制度；意识形态等作为
2、制度环境而存在。关键词: 城市化；稳健快速推进；制度体系；根本着力点；三证一协议 一、命题提出的背景命题提出的背景基于：缺乏积极的城市化推进战略所导致的城市化发展不和谐 这里将逆城市化、不彻底的城市化、贫困的城市化以及由城市化发展不足或过度所带来的种种城市化类型归结为不和谐的城市化。虽然中国城市化不和谐的其它形式也存在，但是其在当前的主要特点是慢而不彻底。这种以慢而不彻底为主要特征的不和谐城市化背离了城市化发展程度与经济社会发展相适应的规律，给宏观经济运行和社会发展均带来现实的冲击或潜在的风险。及由这种不和谐所带来的负效应两个方面。（一） 城市化发展不和谐1. 特点之一是城市化发展总体缓慢高度
3、的城市化以及城市经济的繁荣，是一个国家文明发达和国力强盛的标志，但是，由于缺乏积极的城市化推进战略，中国城市化发展总体缓慢，一组数据足以支持这个判断：从建国初的1949年到改革开放初的1978年，中国城市化率从11.6微升到17.9，30年间城市化率增长6.3%，年增长率低到0.21%；在城市化进入加速期 参见2004年国际统计年鉴。从城市化与经济发展两者之间的相关性来看，2003年我国人均GDP突破了1000美元，同年的城市化率也达到40.5，两项指标均达到国际理论界通行的城市化加速阶段的特征值，据此可认为，自2003年起我国城市化才开始真正进入加速阶段。后其发展有所加快，但是缓慢的局面没有
4、得到根本的改善。虽然2012年中国城市化率的官方统计值已达到52.6% http:/ 据2010年国家统计局对农民工外出务工情况的监测统计资料，2009年全国外出农民工总量达14533万人，在2010年第五届中国经济论坛（2010年9月26日，中国社科院举办）上，有关报告表明这一数据超过1.5亿。近来，有关机构的报告披露该类数据为1.8亿、2.1亿或2.4亿，均表明不彻底的城市化格局并未得到有效扭转。，如果撇除这类群体，目前中国彻底的城市化率可能只有40%左右，甚至低于2008年世界城市化水平（47.6）。从横向的国际比较来看，我国总体的城市化率比已经完成城市化的美国、英国和新兴工业国韩国低3
5、0个百分点以上，而从纵向的国际比较来看，目前我国彻底的城市化水平只达到1900年美国的城市化率（40），这个差距可能让学界和业界更为惊讶。 2.特点之二是城市化发展不彻底由于缺乏积极的城市化推进战略，包括准公共住房（即保障性住房） 参见马先标 陈明，我国的保障性住房基本可视为“准公共住房”J，新华文摘，2009(12)。 在内的生活保障制度发展不完善，不但带来“候鸟型”农民工的半城市化，也在一定程度上催生了“候鸟型市民”和“非转农”群体的逆城市化流，共同演绎不彻底的城市化。当然，不彻底的城市化还包括“候鸟型”农民工在半城市化进程中衍生的几千万留守儿童、留守妇女的社会问题。 以上的分析表明，城市
6、化发展总体缓慢及城市化发展不彻底，是目前城市化发展不和谐的两个显著特征。 （二）城市化发展不和谐带来连锁的负效应 1.国内层面的负效用 由于城市化发展不和谐即缓慢且不彻底，庞大富余的农业人口因而滞留在零散细碎的土地上，使得农业机械化耕作、规模化与企业化经营难以展开，这直接阻碍了农业现代化进程和农民收入的有效提高，从而制约三农问题的破解；因滞留而形成的农地零散割据也使得城市圈拓展的空间受到抑制，与此同时，作为最稀缺的要素，土地因不能滚动开发而导致巨大的财富白白流失；再加上庞大的农业人口对工业品和服务业的有效需求不足，使得内需长期不振，进而阻碍了城市经济的繁荣并最终通过“倒逼约束”给三农问题的破解
7、和城乡协调发展带来机制性障碍。 2.国际层面的负效应“中心外围”理论表明，处在边缘的发展中国家受到处于中心的发达国家支配与剥削而形成“中心与外围”的不平等交换，因而发达国家愈发达，落后国家愈落后，国家之间的城市竞争与此类似。伴随着经济全球化的深化，新世纪城市全球化的竞争也不断加剧，而由于中国城市化发展不和谐，这使得其城市经济在这种竞争中受到发达国家城市体系“中心外围”式的支配、剥削效应有渐增的趋向，这种趋向同样弱化了城市“反哺”农村的能力，进而阻碍城乡协调发展和三农问题的破解。（三）小结与命题的解读顺序上述对命题背景的分析过程可归结为一个递进的逻辑链条：缺乏积极的城市化推进战略中国城市化发展不
8、和谐（主要特点是缓慢而不彻底）带来连锁的负效应（阻碍三农问题的破解和城乡协调发展）。而从这个逻辑链条中显然可以发现，国内和国际层面的负效应都最终表现为阻碍城乡协调发展。那么，如何建构一个积极的城市化推进战略以促进城市化和谐发展与城乡共荣？本文致力于探讨的正是这样一个紧迫的现实命题城市化稳健快速推进的战略模式。下文沿如下顺序解读命题：首先分析积极的城市化推进战略长期缺失的原因；接着在制度分析的范式下针对原因而构建一个制度体系，以形成城市化稳健快速推进的战略模式；最后是结语。二、缺乏积极的城市化推进战略模式的原因分析如前所述，缺乏积极的城市化推进战略是造成中国城市化发展不和谐并由此阻碍城乡协调发展
9、的要因。然而，导致这种战略长期缺失的原因何在？这可能要归结到以下几点：（一）以农立国的“农本观念”从经济发展史中确实可以发现农业对人类文明和城市化的的巨大贡献，早期的城市兴起和城市化的初期演进，也都需要建立在农业所提供的大量原料和低成本劳动力的基础上。例如，英国早期的工业化和城市化就是在15、16两个多世纪农业革命的准备中拉开帷幕的。然而，自工业革命以来，农业对促进城市化发展的主导作用已经慢慢地让位于工业的飞速进步和服务业的快速崛起，这符合产业结构演进与城市化发展相协调的规律，即随着一国经济发展，三次产业的比重结构沿着“一、二、三” “二、三、一” “三、二、一”的路径而变迁。与之相适应的是，
10、在城市化初期农业往往是城市化的前提并主导城市化发展，产业比重结构表现为“一、二、三”；当城市化进入加速期，工业和服务业则取代农业而主导城市化的加速发展，产业比重结构表现为“二、三、一”或“三、二、一”；而当城市化进入完善期后，虽然工业和服务业都起主导作用，但服务业的地位更显著，因而此时的产业比重结构表现为“三、二、一”。 20世纪80年代至90年代，市场经济发达国家和新兴工业国家的城市化相继完成并进入自我完善期，农业在这些国家的经济总量中只占很小一部分，换言之，现时代这些国家的经济主导部门早已是城市经济部门而非农业经济部门。相反，以农立国的“农本观念”在中国占有相当稳固的统治地位，培育了五千年
11、漫长的华夏农耕文明，从而也形成了农民、进城农民工浓厚的乡土情怀和相当一部分市民的乡土眷念，使得农村富余人口向城市的彻底迁移遭遇到这种根深蒂固的观念束缚。所以，“发展农业、繁荣农村”的政策拥有普遍的支持者，而对城市化快速推进的重要性则缺少广泛深刻的认同。（二）农户转移人口的庞大而可能带来的各种风险和复杂性“农本观念”在演绎漫长的农耕文明的同时，也带来农业人口庞大及其占总人口比例居高不下的局面。相关的测算表明，中国城市化在完成即城市化率达到70%时，需转移的农村富余人口总量达到4亿人，转移人口的基数如此庞大，这使得转移进程中的各种风险与政策设计的复杂性超过世界上任何一个国家，宏观当局对此的担心自然
12、挥之不去；另外，中国区域发展的极端不平衡性也加深了城市化推进过程中的难题，对这些难题的解决没有相似的经验可以借鉴。总之，命题的复杂和答案的不明朗增加了战略模式设计、组织的成本，所以，虽然国家有关规划提出了稳妥推进城市化的战略方针“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”参见中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议。但是还没有就贯彻这些方针搭建可操作的制度体系，这使得积极的城市化推进战略尚未出台，这种缺失进而导致宏观当局接收不到明晰的激励信号以积极推进城市化，又进一步形成城市化发展滞后的局面。
13、（三）对粮食危机论的误读 一声来自西方的谁来养活中国的呼喊给守住“十八亿亩耕地红线”、重视农业发展带来强大的动力。确实，如果不能牢牢保有充裕的农用耕地，粮食危机在特定的条件下就有发生的可能。道理很简单，数亿中国农民和城市市民都要吃饭，而且吃饭的人口数量其增速一般快于耕地面积的增速；另外，全球反复无常的气候状况还在一定程度上“对冲”了科技种田的亩均产量。所以，那种寄希望于国际市场以弥补或主导中国巨量人口长期吃饭问题的思维也许既不理性，也非长效机制，在经济危机、边界冲突和战争期间尤其如此，因而保持充分的耕地以发展农业的政策思路是需要坚持的。但是，学界与业界也同时存在对粮食危机论的误读，即认为：随着
14、城市化的快速推进，耕地面积大量流失，于是粮食供给难以得到保障而出现粮食风险，这直接带来了反对城市化快速推进的“声音”。其实，随城市化推进而可能出现的耕地大量流失的倾向是可以通过有效的农户土地转移制度来规避的，部分地区在探索城市化道路时的经验证明了这一点 天津市部分区镇坚持城乡统筹，走中心城区、新市镇、功能区协调发展的城市化道路，以规划为先导积极探索城市化发展途径， “宅基地换房”办法就是其中的一个探索，即按照承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划建设富有特色和生态宜居的新型小城镇。成都等地在这方面也取得较好的经验。，因而宏观当局不必为城市化快速推进战略必然带来粮食风险的
15、局面而担心。（四）城市化发展战略理论研究的滞后城市化发展战略是城市化理论的范畴，而城市化理论从属于城市经济学。城市经济学的发展只有50年左右的历史，对中国城市经济的研究则更晚，仅从20世纪80年代兴始，其中关于城市化发展战略的研究又晚于城市经济学的其它领域，这表明了对其的研究严重滞后。这种滞后使得城市化推进因缺少理论指导而增加了发展中的不和谐。（五）由“城市病”而引发的抵触情绪 可从两方面理解城市病：其一是城市的社会病，如越轨、犯罪、保障性住房发展的不足、交通拥挤、环境恶化等；其二是城市的经济病，如失业、贫困等。与农村生活相比，古典社会学家认为城市生活方式更具有人口密集、居住密集、异质性强、传统的道德约束力弱等特征，因而有滋生经济病和社会病的天然倾向；而当城市公共实施对人口经济社会活动的承载力超过极限状态时，城市病更是变本加厉。城市病影响城市发展的质量和城市化的完善程度，其改善却依赖于城市政府对经济事务的的宏观调控能力和社会公共事务的治理能力，而当前转型期存在的体制机制等种
