巴西城市贫民窟的治理

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1、巴西都市贫民窟的治理杜悦 来源:中国选举与治理 内容提纲:在0世纪巴西都市化过程中产生了一系列问题,其中最严重的是浮现了都市贫民窟现象,都市贫民窟问题成了困扰巴西经济社会发展的难题之一,并导致了一系列严重社会后果。贫民窟问题已经引起有关当局的高度注重,巴西各级政府逐渐放弃了过去对贫民窟一概排斥的做法,采用了更加积极的措施，出台了许多治理筹划,多种非政府组织和贫困居住区的居民也日益广泛地参与了贫民窟治理进程。但巴西贫民窟问题历史长远,积重难返，要想彻底解决问题，尚有很长的路要走。核心词:都市化 贫民窟的治理 巴西 在20世纪巴西都市化过程中，由于缺少规划和指引,都市建设特别是交通和住房等基本设施

2、的建设远没有跟上都市化的发展步伐，由此产生了一系列的都市问题，其中最严重的是都市贫民窟现象浮现并日益严重化。都市贫民窟问题始终是困扰该国经济社会发展的难题之一，导致了一系列严重的社会后果，削弱了国家和民族的凝聚力，导致国民间情感的淡漠和隔阂，增长了社会暴力和犯罪活动。鉴于都市化特别是贫民窟问题所产生的不良后果,巴西各级政府开始关注贫民窟的治理问题。随着过度都市化的逐渐结束，巴西“贫困的都市化”过程开始处在一种相对稳定的状态，人口流动的重要方向不再是大量农业人口由于工业化的因素急剧向都市涌入,而是都市间贫困人口的互相流动以及都市内人口的贫困化。贫困人口增长和流动方式的变化,也为巴西政府解决都市贫

3、民窟问题提供了一种相对有利的环境。本文拟对近来时期巴西治理贫民窟问题的做法和基本经验作一初步总结。巴西治理贫民窟的重要对策巴西对贫民窟的治理重要采用政府主导、全社会参与的方式。在贫民窟治理过程中,政府“发挥着其她组织不可替代的作用。” 一、政府变化了对贫民窟的态度和政策。从20世纪70年代起,巴西政府就开始注重日益严重的贫民窟问题,也采用了某些具体的治理措施,但是由于治理的规模较小,收效甚微。贫民窟最初是从农村涌入都市的贫民和没有住房的穷人通过占用共有土地或私人土地的方式逐渐建立和发展起来的,这种强占土地的方式是违背有关法律规定的。起初,巴西各级政府试图采用措施,严禁侵占共有或私有土地的行为，

4、当时政府重要是对贫民窟居民采用驱逐的态度,力图克制贫民窟的增长，并把贫民窟完全置于都市规划之外。例如，197年制定了圣保罗的第一种全面的专家筹划,规划了市政政策和都市区划的指引方针。然而,该筹划没有为外围地区做出规划，事实上把许许多多贫民汇集地区排除在筹划和公共投资之外。但由于都市化的无序发展，贫民和贫民窟的规模日益扩大，政府主线制止不了侵占土地的行为,不得不另寻对策。 20世纪90年代以来，随着联合国和国际社会加大对于全球贫民窟问题的关注，以及人们对新自由主义在拉丁美洲实践的反思,巴西政府更加注重贫穷和社会公平等问题,把贫民窟的治理与解决国内贫困和社会排斥问题紧密联系在一起。巴西政府变化了过

5、去对贫民窟所采用的取缔和驱逐的政策,承认贫民窟的合法性，在此基本上,采用了一系列的治理措施。 二、通过再安顿和非法占地合法化,解决贫民窟的土地使用权问题。巴西大量的贫民窟是由于低收入者或者大批农村移民“通过非法侵入的手段占领闲置土地，自己建设住房而形成的。“许多住房是由破木板、旧轮胎、瓦棱铁板等材料建成。这些住宅并不在市政和有关部门规划之中,政府觉得这些住宅不合法”。但是，随着贫民窟问题的日益严重，政府在治理过程中对某些有条件的贫民窟采用了土地合法化的政策，承认了土地占有者的使用权甚至所有权,这种做法增长了贫困社区居民的长期居住信心,为贫民窟此后的治理工作发明了良好的条件。例如199年，里约热

6、内卢市政府实行的一项名为“都市非法居住区整治项目”(IlegalSettmn unicipaegulariaton Progrmme）的筹划就采用了这种政策，这个筹划的目的是予以贫民窟居民以合法的小块土地产权。“在该项目的最初阶段就有2.3万小土地获得了合法的产权证明。”据记录，里约地方政府在0年代中后期的都市化改造中，大部分资金用于此类土地产权项目。 巴西各级政府在施行贫民窟土地合法化的过程中也采用了某些再安顿措施。这是由于随着都市的发展，某些贫民窟所占据的土地市场价值和社会价值发生变化,政府让这些贫民窟在原地合法化存在困难，而异地再安顿一方面可以解决贫民窟的土地需求及合法性的问题,另一方面

7、也可以让这些贫民窟重新纳入都市规划之中。 三、对贫民窟升级改造,改善其居住条件,把贫民窟建设成具有必要基本和生活设施的社区。 巴西的都市贫民窟极度缺少多种必要的生活基本设施,特别是那些位于都市边沿的贫民窟状况更加严重。都市事务专家和心理学家南希卡尔蒂亚觉得,“在圣保罗始终没有都市规划，没有基本设施。我们什么都缺,住房、卫生设施和医疗服务，你提到什么，我们就缺什么。社会服务就是跟不上。”这种状况在巴西的其他都市也很普遍。 对贫民窟进行升级改造是巴西各级政府最早采用的治理措施之一,并且至今仍在使用。19999年,圣保罗市政府实行的“贫民居住区都市更新筹划”（Fael Ugradin CityPro

8、ame)是该市历史上首个针对贫民窟的大规模治理筹划。针对贫民窟地区生活基本设施的极度匮乏,该筹划试图通过采用某些具体措施,如改善贫民窟居民的居住条件，建设卫生的给排水系统,垃圾回收和解决系统等,把贫民窟改导致拥有基本都市基本设施和生活设施的都市社区。“在不到两年的时间里，这项筹划协助了大概万1千个家庭，总投入达到5千万美元。”5 据不完全记录，0世纪0年代以来，巴西政府通过各项升级改造筹划，已经较为明显的改善了某些都市贫民窟的生活环境和居住条件,例如里约热内卢的贫民窟,98.1%的家庭使用上了自来水,25%的家庭接上了国家电网6；在圣保罗，从91年至,贫民窟的干净水的使用水平从88%上升到99

9、.7%,污水的解决水平从4.0上升到9.3，垃圾回收率也从7.%上升到了98.9%。四、改善贫民窟的非物质条件,增长社会包容性，将贫民窟逐渐纳入都市发展体系之中。 巴西社会的两极分化状况非常严重,这不仅仅是贫富之间的分化与对立,更是穷人与富人在文化上的隔离，甚至在贫民窟内部也存在着类似的问题。新奥里藏特的一位居民在接受世界银行一项有关贫民窟的调查时就说：“富裕地区的人们甚至都不屑于看穷人一眼”。 在治理贫民窟过程中，巴西政府十分注重改善贫民窟的非物质条件,将贫民窟的改造与都市发展紧密结合。里约热内卢市从94年开始实行的“贫民居住区社区筹划”(Favela-Birro) 较具有代表性。该项筹划“

10、遵循把贫民窟融入都市发展规划的措施,同步，增进健康和教育事业的发展。”这项筹划的特点不是把住房建设作为重点，而是要增进贫困社区的社会包容性。该筹划分为两个阶段，在第一阶段（94）已经使119个贫民居住区纳入都市发展规划,第二阶段(此后的4年)对66个贫民居住区进行干预，使0万贫困人口从中受惠。左派的卢拉政府上台伊始就推出了出名的“零饥饿筹划”,该筹划的“目的是消灭饥饿和社会排斥现象。”由此可见，巴西政府已经结识到要想把贫民窟和贫民真正融入到都市发展中去,必须予以其必要的尊严和社会地位；消灭社会排斥与提供应她们面包同样重要，甚至更重要。 五、通过积极的反贫困政策缓和贫民窟和贫困人口问题。 20世

11、纪90年代以来，巴西政府越来越注重国内的贫困问题。贫民窟问题的实质是贫困问题,是贫困和社会两极分化现象在都市中的集中体现，因此，有效解决都市贫民窟问题的核心在于解决国内的贫困问题和社会分化问题。在卡多佐总统任内巴西就开始履行一项名为“有条件钞票转移”的反贫政策（CCT）,这项筹划是运用资金的转移支付手段来协助贫困人群,达到在短期内减少贫困的目的。该筹划鼓励向人力资本投资，特别是对贫困人群的下一代投资,避免贫困的代际传递,因此这项筹划重要波及教育和卫生健康等民生领域。卢拉政府执政后，在“零饥饿”筹划的框架下，继续履行“有条件钞票转移”筹划。1月,卢拉政府又推出了 “家庭救济筹划”，“该项筹划是世

12、界上最大规模的有条件钞票转移项目”它通过每月向最贫困家庭提供平均美元的政府补贴，提高小朋友的入学率，满足贫困人群的卫生医疗需求，从而达到减少贫困、减少社会不平等现象和提高社会包容性的目的。非政府组织和国际机构在治理贫民窟进程中的作用 在巴西政府主导治理都市贫民窟的过程中，非政府组织、非营利机构、社区组织等第三部门和私营机构也发挥出了积极作用。 一、国内外非政府组织（NGO)积极参与贫民窟治理 20世纪90年代是非政府组织和第三部门蓬勃发展的一种时期。巴西政府主导的诸多贫民窟治理项目均有NO的参与。由于多种G（例如妇女联合会、避免种族歧视组织、小朋友保护组织、教育协会、环保组织等)有各自的专业领

13、域，因此它们在参与巴西联邦政府或地方政府的贫民窟治理筹划时,一般只负责执行有关的具体项目,有些地方政府还雇用本地的GO组织来进行社区管理。里约热内卢市政府从14年开始实行的“贫民居住区社区筹划”就有4个非政府组织的直接参,圣保罗州政府的“Rnda Cida”筹划是一项改善贫困居民收入状况的项目,“这个项目的合伙者不仅有州政府和地方政府,尚有多达2400个社会实体和NG组织。”NG组织在监督贫民窟治理项目的执行状况，进行项目评估以及对贫民窟问题进行有关研究方面也起到了重要作用,例如，巴西的一种名为ntra的NGO组织在对两个都市的4个贫民窟进行了社会经济调查，调查内容波及家庭收入和支出、就业状况

14、、公共服务、社区基本设施建设、住房质量等多方面的问题,这项调查覆盖了400个贫困家庭，并把“最后采集的数据提交给本地政府,以便继续对这些贫民窟加以规范和都市化。”在都市贫民窟治理过程中,不仅有巴西本国的非政府组织,也有国际上的某些非政府组织参与。在圣保罗地区的三个贫民居住区改造中,就有来自意大利、日本和德国的志愿者参与本地的治理工作。这些外国非政府组织的志愿者的工作重要波及向本地居民提供职业培训、性教育、艾滋病防治和垃圾安全回收等领域。二、积极争取国际金融机构为巴西贫民窟治理提供资金支持 巴西贫民窟治理所需要的资金重要来自地方财政预算和社会保障基金，然而与高昂的养老金保障水平相比,“这些面向最

15、贫穷人群的社会援助仍然只占巴西总社会支出的很小一部分”，难以满足实际需要。因此，除了政府投入之外,巴西的许多贫民窟治理项目均有赖于国际金融机构的资金支持，事实上巴西政府始终在努力求取国际金融机构的资金支持。这些国际金融机构重要通过比较优惠的贷款参与贫民窟治理项目,鼓励巴西各级政府有效合理的使用资金并且监督资金的使用方向。在这些提供援助的国际金融机构中，世界银行和美洲开发银行（BD） 是巴西政府的重要合伙伙伴。 在196年圣保罗地方政府实行的“贫民区改造筹划”中，美洲开发银行就提供了1.5亿美元的贷款(圣保罗地方政府投入1亿美元），占总投资额的。里约热内卢地方政府在1995年也向美洲开发银行借款18亿美元进行了一项面向都市贫困人群的基本设施和公共服务发展项目,该项目共投资3亿美元,里约热内卢地方政府负责余下的1.2亿美元投资。世界银行也参与了巴西类似的都市发展项目，例如，1989年该行向圣保罗地方政府实行的“贫民居住区都市更新筹划”提供资金支持,194年向塞阿拉州的都市发展和水资源管理项目提供支持等。由于有NO的积极参与和国际性金融机构的资金支持，巴西的许多贫民窟治理项目的财务状况得到改善,资金的使用更加科学合理,在一定限度上缓和了政府的财政压力，并且减少了腐败现象。 三、教会在减少贫