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1、职务犯罪案件批捕权上提一级试行改革报告=【出处】人民检察2011年第11期 【摘要】为强化对职务犯罪案件逮捕环节的监督制约，按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，2009年9月，全国绝大部分省级以下检察机关实施了批捕权上提一级改革。从改革实行一年来的情况看，取得了显著效果，但也存在一定的现实问题。本文在对部分改革试点情况调查分析基础上，提出转变传统的办案模式、实现上下级检察机关资源共享、加强同级审查力度、完善律师介入审查逮捕程序、规范自侦案件附条件逮捕制度、规范介入侦查引导取证机制等进一步完善职务犯罪案件审查逮捕方式的对策，以期充分实现此项改革在强化检察机关内部监督方面的制度优势。 【
2、关键词】职务犯罪案件；批捕权；上提一级；程序改革 【写作年份】2011年 【正文】 为了强化对职务犯罪案件逮捕环节的监督制约和业务指导，最高人民检察院出台了关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)(以下简称规定)，自2009年9月1日起，全国大部分地区的检察机关开始实施省级以下(不含省级)检察院直接受理侦查案件由上一级检察院审查逮捕的改革。由上一级检察院决定下级院自侦部门办理的职务犯罪案件是否对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施，能够优化检察职权配置，最大限度地强化内部监督制约，合理地解决自侦自捕、“以捕代侦”等所造成的监督缺失问题，符合正当程序的要求，而且有利
3、于增强检察机关执法公正性和公信力，符合社会各界对职务犯罪嫌疑人逮捕加强监督，提高办案质量的期待。 一、职务犯罪批捕权上提一级改革的运行情况及效果 职务犯罪案件批捕权上提一级改革实施至今已一年多的时间，从全国各地检察机关试行改革的总体情况来看，程序改革措施平稳运行，有序推进，健康开展，并且逐渐向制度化、规范化的轨道迈进，初步实现了“强化监督制约，确保逮捕质量，促进严格执法”的改革初衷。具体而言，改革后的审查逮捕模式主要在以下几个方面初显成效： 一是案件查办数量稳中有升，职务犯罪侦查工作平稳有序。改革实施后，与2008年同期相比，全国已实施改革的绝大多数地区职务犯罪案件立案数保持平稳发展态势，不少
4、地方立案数还有较大幅度上升。批捕权上提一级改革并未出现改革之初一些人所担忧的“束缚侦查部门的手脚，增加办案难度，导致自侦案件数量大幅下滑”的问题。相反，由于上级院积极引导取证，不仅对下级院的侦查活动起到了规范、促进作用，而且有力地支持了下级院排除外界干扰阻力，弱化了当地有关机关对职务犯罪案件的压力和影响，为职务犯罪侦查权依法独立行使、提高自侦案件查办质量创造了良好的外部环境。可见，批捕权上提一级改革在确保职务犯罪案件查办数量稳中有升，推动职务犯罪侦查工作平稳健康发展方面发挥着积极作用。 二是不捕案件比例明显上升，监督制约效果开始显现。批捕权上提一级改革前，在职务犯罪由同一检察机关自侦自捕的办案
5、模式下，侦查监督部门为配合侦查往往放宽本院自侦案件逮捕条件，凡移送逮捕案件基本都作出逮捕决定，较少考虑犯罪情节的轻重和有无逮捕的必要，因而不捕案件比率很低，有些地方甚至多年以来保持零不捕的“惯例”。侦查监督部门通过不予逮捕的形式对本院自侦部门办案进行监督的力度显着弱化，内部监督乏力。程序改革实施后，上一级检察机关作为决定者其所处的地位较为中立、超脱，对自侦案件审查把关相对严格，对逮捕条件、有无逮捕必要性的理解和掌握也更为客观、全面。因此，职务犯罪案件不捕比率较改革前明显上升。2009年9月至2010年6月，全国已实施改革地区的省级、市级检察机关共受理下级院提请逮捕职务犯罪案件11199件127
6、62人，决定逮捕1 1610人，决定不予逮捕1037人，其中无逮捕必要不捕509人。1与此相适应，许多地方的不捕率也出现不同程度的上升，如湖南省、河南省检察机关上升了8。2实践证明，通过审级调整强化自侦案件内部监督的改革初衷在程序运行初期已经开始显现。 三是侦查活动层级监督逐步强化，侦查工作规范性明显提高。职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级后，上级检察机关对报捕案件的证据规格要求更高，对犯罪事实和证据的审查更加细致，对职务犯罪侦查规范性的要求更加严格，在对逮捕条件适用严格把关的同时，加大对下级院侦查部门取证过程的监督力度，对违法收集证据的情形，视情况采取口头或书面方式通知纠正，有效地避免了程序
7、改革前下级院侦监部门“同体监督、控制不力”的弊端。如北京市检察院及分院在办理下级机关报请逮捕的职务犯罪案件过程中，针对一些下级院侦查部门存在的报请逮捕文书不规范、收集证据材料不齐全、证据形式存在瑕疵、侦查活动违法等问题及时提出纠正意见，督促侦查部门摒弃旧有的办案理念和侦查方式，规范工作流程和办案程序，尽快适应程序改革对职务犯罪侦查工作提出的新标准、新要求。2009年9月1日至2010年6月25日，在全市适用“上提一级”程序审查逮捕的166个案件中，经上级院审查后，针对13个案件(占7.83)中存在的检察人员自行执行刑事拘留措施、对证人取证地点不合法、复制粘贴讯问笔录和询问笔录、扣押过程未制作扣
8、押清单等程序违法问题提出监督纠正意见；针对67件决定逮捕案件制作了提供法庭审判所需证据材料意见书；针对14件不予逮捕的案件制作了补充侦查提纲或释法说理文书；针对作出附条件逮捕决定的30人加强跟踪引导和定期审查，有3件3人因后期取证不到位而撤销逮捕；此外，还有3件3人经上一级受理审查后，发现不属于检察机关侦查职能管辖案件，协商后作了撤回处理。3通过引导侦查取证和加强监督，促使下级院侦查部门的执法行为进一步规范，执法标准进一步明确、统一，案件质量进一步提高，职务犯罪案件犯罪嫌疑人合法权益的保护力度进一步强化。 四是制约、引导、配合并重的新型侦捕关系格局逐渐形成。职务犯罪案件批捕权上提一级后，侦查、
9、批捕两种职能的关系由改革前单纯强调配合向逐步强化监督和制约转变，上下级检察机关侦、捕两部门的职责和角色相应调整和变化，两部门在改革初期经历了逐步相互适应的磨合期。为了进一步明确上下级侦捕关系定位，肃清两部门之间固有的理念障碍，保障职务犯罪案件侦查、逮捕的质量和效率，改革实施后，上下级检察机关侦查监督部门和侦查部门开始尝试通过召开联席会议、座谈、讨论案件、案例指导、介入侦查、引导取证等方式加强沟通与交流，捕前、捕中、捕后的沟通反馈机制初步建立。同时，上级院侦监部门也开始主动到下级院侦查、侦监部门就改革情况深入开展专题调查研究。通过调研，上下两级机关搭建了侦捕沟通交流的平台，进一步扩大了共识，减少
10、了分歧，改革前“配合有余制约不足”的侦捕关系一定程度上得到改变，“制约、引导、配合”并重的新型关系格局初步形成。 二、职务犯罪批捕权上提一级改革实施中存在的主要问题 (一)自侦、侦监部门办案时限紧张，办案成本上升 一方面，实行职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级后，下级检察机关直接立案侦查案件的审查逮捕工作由相应上一级检察院来承担，同时按照改革所确定的“先横后纵、两级审查”的格局，上级机关还承担着本院自侦部门直接立案侦查拟报请审查逮捕案件的同级审查工作，办案数量显着增加。而且从职务犯罪案件的特点来看，增加的案件中有相当一部分是案情复杂程度较高、证据纷杂凌乱、定性难以把握的疑难案件，因此，审查逮捕
11、程序改革对上级检察机关的办案资源配备和人员数量、素质都提出了考验。 另一方面，由于审查逮捕程序改革对于自侦案件报请逮捕确立的是两级审查、双重监督的模式，侦查监督部门办理同级审查与自侦部门开展侦查取证活动共用拘留后7天的法定办案期限，其中还需要预留出移送上级院侦查监督部门的案卷周转、公文来往的事务性程序时间，使原本紧张的侦查时间和同级审查时间更加缩短。侦查、侦监部门的办案节奏进一步加快，工作强度和压力进一步增大。而且，批捕权上提一级后，上级院侦监部门所办理的每一起上提报捕案件都面临着异地报送案件材料，异地讯问犯罪嫌疑人、送达听取犯罪嫌疑人意见书，异地复核逮捕关键性证据，异地送达法律文书，以及两级
12、办案人员沟通等问题，出现更多的成本支出和时间耗费。特别是一些地处偏远的基层院，交通不便，信息化建设相对滞后，办案时间更加紧迫，办案成本和难度进一步加大。 (二)部分案件的同级审查流于形式，同级监督缺位 根据高检院的规定，决定逮捕权上提一级后，下级院侦监部门仍需对本院自侦部门报请的案件是否应予逮捕进行实质性审查，而且立案监督和侦查活动同步监督主要由下级院侦监部门完成。但在实践中，一方面，由于部分侦监部门对同级审查的必要性缺乏正确认识，且同级侦捕部门共用七天的刑事拘留时间，办案时限短，开展全面审查客观上存在一定难度；另一方面，同级侦监部门的审查意见仅具有参考性，且不承担相应的案件质量责任，目前也没
13、有针对侦监部门同级审查的质量考评和责任追究机制，同级审查质量的好坏更多地取决于办案人员的责任心，导致部分检察院侦监部门的同级审查不够认真细致，甚至签字“走过场”，审查过程流于形式，对于自侦部门的立案监督、侦查活动监督工作也疏于履行，致使同级监督缺位、虚置。 (三)上提报捕案件侦查质量不高影响审查逮捕办案效率 职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后，在下级检察机关报捕前的法定办案期限不变的情况下，侦查期间因预留同级审查和案件周转时间而被进一步压缩和挤占，下级检察机关立案后的侦查时间更趋紧张，一定程度上制约了侦查部门调查取证的全面性和规范性，自侦案件报捕时取证不到位、不全面、质量不高等情况较为突出。由于
14、协调环节过多、上下沟通不畅，客观上影响了审查逮捕办案效率。同时，由于取证不到位、报捕质量不高的案件也成为上级院逮捕质量管理与控制的隐患，对审查逮捕办案质量形成潜在的风险。 (四)职务犯罪案件审查逮捕阶段律师介入程序缺乏规范 虽然高检院规定中要求上级检察院办理审查逮捕案件，对犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕的意见，应当认真审查，在审查逮捕意见书上说明是否采纳的情况和理由，必要时可以直接听取受委托律师的意见，但是，从实践来看，基于审查逮捕阶段办案期限较短、案件数量较大以及缺少细化的程序保障规范等方面的原因，检察机关侦查监督部门的承办人员对于侦查部门上提一级报捕的大部分案件，只能对相关文书及案卷材
15、料进行书面审查，客观上难以做到每案提讯听取犯罪嫌疑人的辩解意见，更难以当面听取犯罪嫌疑人委托的律师的意见以及审查、核实律师提出的不应当采取羁押强制措施的相关证据及理由。律师在职务犯罪案件审查逮捕环节的介入机会极为有限，其辩护职能和作用难以得到有效发挥。可见，改革后侦查、逮捕上下审级交错的审查逮捕方式对侦查阶段律师介入以及程序运转的开放性产生一定影响，律师介入的“时间真空”与“接待盲点”问题开始显现。 (五)具有决策风险的案件适用逮捕缺乏完善的操作规则 职务犯罪案件具有区别于一般刑事案件的特点，对于此类案件如果一味追求捕前案件证据完全到位，在考核机制、办案风险、错案责任追究等综合因素影响下掌握证据标准过严而决定不予逮捕，则容易丧失继续侦查取证以及深挖案件的良机。因此，针对职务犯罪案件的查案实际情况及案件发展特点，有必要制定完备的附条件逮捕制度。然而，目前职务犯罪案件在能否采用附条件逮捕、附条件逮捕的适用范围及标准设定等方面均缺乏明确规定。从实践操作来看，附条件逮捕适用标准不一、条件把握随意、后续监督跟踪机制不畅以致影响案件质量等问题仍然比较突出。 (六)逮捕必要性标准不统一、把握不严，影响逮捕质量 按照高检院规定的要求，自侦部门报请逮捕犯罪嫌疑人除叙述犯罪事实和证据外，应当说明逮捕的必要性。批捕权上提一级改革实行后，自
