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1、. .社会保障管理体制研究综述社会保障管理体制的概念有广义和狭义之分。广义的概念是指国家管理社会保障事业的组织机构、管理制度和管理方法的总称。它涉与社会保障体系的方方面面，如社会保障保障立法、社会保障具体的规章制度和方法、机构设置与其职能权限、社会保障基金的管理监督、社会保障业务经办等。狭义的概念是指社会保障机构的设置与其职能权限的划分。康士勇主编：中国劳动社会保障（M），2003年8月第2版本文为了写作需要采取的社会保障管理的定义偏向狭义的定义，但也涉与到立法、监督等方面的容。从目前现有的文献来看，单独研究社会保障管理的文章相对比较少。主要是放在对社会保障制度的研究中，作为一个部分加以论述。
2、1、中国管理体制的发展与现状1.1中国社会保障管理体制的发展对中国社会保障管理体制演变过程的划分说法不一，阶段的划分标准也各不一样，三、四、五阶段的都有。不过有几个关键的时间点是公认的，即1978年是改革探索阶段的开始，1998年劳动和社会保障部的组建，标志了中国基本统一的社会保障管理机构的建立。根据管理主体的不同来划分，中国社会保障管理体制大致经历了四个不同的发展阶段，即从19511969年的工会管理，到19691980年代的企业自管，再到20世纪80年代的多部门管理，直至1998年国务院组建了劳动和社会保障部，结束了社会保险工作多部门分散管理的局面。民政部门主管城乡社会救助事务。2000年
3、国家又成立了“社会保障基金理事会”、至此，形成了目前中国社会保障管理体制。章晓懿：社会保障：制度比较（M），XX交通大学，2004年9月第1版目前我国社会保障的机构设置，是在国务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。纵向机构设置，大体分为三个层次：中央、地方和基层。横向机构设置，在从上到下每一层按照不同的职能性质设置包括行政管理机构、业务经办机构、基金运营机构和监督机构四大类机构。（见图1.1）图1.1中国社会保障管理体制对于中国社会保障管理体制的部门设置，有各种不一的说法，在这里采用的是其中一种从中央行政管理机构的设置来看，目前参与社会社会保障管理的机构主要包括：劳动和社会保
4、障部、民政部、人事部、财政部、卫生部等。关于中央部门的设置与其职能，也是说法各异，本文取其中比较统一的说法。劳动与社会保障部主要负责养老、医疗、失业等社会保险项目、农村社会保险以与社会保障基金等管理。民政部门负责社会救助和社会福利的管理。财政部负责社会保障基金预、决算。所有的机构统归国务院管理。对于中国社会保障管理的研究，学者从不同学科，如社会保障、财政学、管理学、法学的角度，不同角度如社会公平、效率，政府的责任定位，社会管理服务等来进行研究。研究的重点主要集中在管理体制的模式（政府在管理中的责任承担问题），管理的社会化、信息化，管理体制存在的缺陷和改进对策，农村社会保障管理体制以与管理体制的
5、国际比较等几个方面。1.2管理体制的模式（管理方式）问题对于中国应当建立何种模式的社会保障管理体制，讨论主要集中在三个方面。只要涉与的是管理体制的权责结构。其一是政府应该承担什么样的责任。其二是是否要建立统一的社保管理机构的问题。其三是中央与地方政府间的权责问题1.2.1政府责任问题政府在社会保障制度的管理中承担什么责任、具体充当什么角色，从现有的文献来看归纳起来有如下几种观点：第一种观点，主自治管理。认为我国应实行自治管理，不隶属于政府机构。保险机构的最高领导权属于代表大会，雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会，而理事会采取集散结合的管理模式(久鹏，1996)。功成（2004）认为中国
6、社会保险的管理模式应当由政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化，成立政府、雇主代表、劳工代表和专家组成的社会保险管理委员会(31模式)，实行自治管理第二种观点，主政府主导型的社会保障模式。认为我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期都应以政府主导、直接管理为宜。原因有二，其一从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威力，社会成员对政府的认同度也较高，由政府来推行和发展社会保障阻力较少，效率较高；其二从现实国情来看，我国政府规模比较庞大，由政府来负责社会保障制度具体实施，成本也较低。在短时期为适应制度转轨的需要，加大政府对社会保障的干预力度。同时，与政
7、府的主导作用相对应的，社会保障制度管理模式中市场发挥的是补充作用(宋文斌、强，2004)。这一观点为目前的主流观点。国务院劳动与社会保障部社会保障经办机构？地方社保经办机构基层政府地方政府社保监督机构社保监督机构基层社会保障办事处地方社保行政主管机构地方社保基金经营机构社保基金经营机构社保监督机构第三种观点，混合型管理模式。认为，我国政府应对公共社会保障计划承担全面的直接管理的责任，而对基金制的社会保障计划主要承担外部监管的责任，并对不同社会保障计划进行协调。政府的长期目标应是发展竞争性的社会保障基金，而近期政府应承担公共社会保障计划的主导责任，应通过立法来明确国家、企业和职工三方面的责任，并
8、建立有效科学可行的资金筹集制度(绍光，2002)。1.2.2模式选择问题关于政府在社会保障作用国际上还有这样的模式，即主要通过市场来进行间接管理，政府仅作为立法者与监督者。在我国社会保障制度改革的实践中少有类似观点。而政府直接管理的模式中，对于是否要建立统一的社会保障管理机构的问题，也存在不同的看法。有学者认为社会保障事业中存在的诸多问题，症结在于管理体制不统一。主建立统一的管理机构，组建国家社会保障部，将劳动和社会保障部原民政部、人事其它部门中的有关社会保障职能分离出来，成立专门的、统一的社会保障部门。统一管理全国社会保障事务。詹连胜，王琳：试论建立统一的社会保障管理体制之必要，维普期刊网有
9、学者认为应当建立分散和集中相统一的管理体系。根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集中起来，实行统一管理，如在养老保险、医疗保险、住房公积金的管理上具有较多的共性，可实行集中化管理。而把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。这种管理模式积极推行一体化的保障制度，在职责分明的原则上有利于建立起高效、精干的社会保障管理网络。这种观点是目前被普遍认同的观点。1.2.3中央政府与地方政府之间权责划分中央政府与地方政府之间权责划分方面的问题，目前普遍存在权利划分不清的现象。中央和地方政府，在社会保障管理、实施和监督运行机制方面，亦缺乏相互配合和有效协作，甚至出现相互推诿的
10、现象（黄书亭，2004）。方方（2005）主要从政府在社会保障中应当承担的角度认为，中央政府应担负社会保障的监督和管理责任，同时还有对地方政府的指导和监督责任，地方政府应该更多的承担组织实施社会保险的责任，地方政府还应承担社会保险的运行费用，支持社会福利事业的发展。杨方方：中国社会保障中的政府责任研究述评（J），社会保障制度，2005年第1期良初等（2004）从社会保障事权划分的角度认为：按照中央适度集权体制的要求正确划分中央政府与地方政府间的社会保障事权，即政策法规制订权、大的社保项目管理权、全局性社会保障项目的资金供给和补偿权宜由中央政府承担；地方政府具有政策解释权、较小社保项目管理权以与
11、地方管理社保项目的资金供给和补偿权。另外方方（2003）认为，中央地方权责的划分，从纵向来看，应遵循动态性原则以保持政府社会保障责任划分与时代的适应性；从规层次来看，应以立法的形式规中央政府与地方政府社会保障责任的划分。同时也必须考虑到地区之间发展不平衡的状况，1.3目前社会保障体制存在的缺陷、问题1.3.1存在问题和缺陷90年代以来，虽然政府对社会保障管理体制进行了一系列改革，但存在的问题依然很多。在已有的文献中，对社会保障管理的缺陷的论述，主要集中在以下几个方面。管理分散、政出多门、各自为政我国社会保障管理政出多门,各自为政的现象仍较严重。各个部门权限平行，职能各异，各自出台的政策，规定各
12、自一条线自上而下执行，没有实行有机的统一，从根本上弱化了社会保障的整体效用，也使管理的成本居高不下。朱德云（2001）指出这种多头管理、政出多门的社会保障管理体制，一方面往往导致各管理部门出于部门利益而相互扯皮、相互掣肘、社会保障整体功能难以有效发挥；另一方面，由于管理机构重叠，造成保障的高成本、低效率。同时保险基金被划块管理和运营，致使社会保险基金在各项保险、各个环节沉积，造成了投资分散，难以形成规模，资金使用效率低的结果。2、管理机制仍未解决层次不清由于体制不顺，社会保障运行机制也受到影响，特别是部管理层次不清的问题至今仍然存在。所谓“四不分”，即政（府）资不分、政（策）事不分、政（府）法
13、不分、执监不分的状况，普遍存在。立法、资金、执行和监督四种功能的关系仍然处于混乱状态。章晓懿：社会保障：制度比较（M），XX交通大学，2004年9月第1版玉荣（2004）认为目前的社会保障管理体制管理层次过多，权力分散，管理机构繁杂，降低了机构的监管能力。3、立法滞后，缺乏完整的立法。罗志先（2004）在研究中指出我国目前社会保障立法落后主要表现在以下几个方面：一是立法缺乏整体规划，体系残缺，立法空白甚多。二是立法层次低，人大立法少，行政法规多。三是社会保障的立法体制不规，立法主体多元，立法层级无序，部门利益法律化问题严重。立法的相对滞后，地方政府部门只能自己制定办法，致使制度不规，不同地区和
14、不同所有制之间保障办法五花八门，特别是保障制度更是多种多样，社会保险的强制性和权威性难以有效发挥，已形成的利益格局难以调整（和淑萍等，2003）。同时法律建设的落后，也使得在管理的各个环节中，无法运用法律的手段开展有效的监督。4、社会保障的运行机制缺乏有效的监督。部门间的监督职能弱，必要的监督程序、监督实施几乎不存在。同时，制度自身的控制机制更差，社会保障的受保对象、待遇提供者(如医疗保障中的医院、医药行业)基本没有纳人监督的围，缺乏费用意识因而监督控制很难实现。缺乏监督的社会保障管理体制，为实践中滥用、挪用社会保障基金提供了便利（朱德云，2001）。章晓懿（2004）指出基金运营的监督没有置
15、于单独的多种监督之中，以致现行管理部门的“自我监督”已使基金处于风险之中。1.3.2完善对策针对社会保障管理体制中存在的种种缺陷和问题，在许多研究中也给出了相应的解决对策。主要包括以下几个方面。1、建立统一的管理体系建立统一的、一体化的社会保障管理体系。关于管理一体化的容，各种文献说法不一，归纳起来主要有包括：统一社保对象、统一基金管理、统一服务、建立统一的管理机构、经办机构，进行相对统一的运行方式，兼顾城乡、实行相对统一的政策。从社会保险业务方面来看，白连胜（2002）认为应当实行“五险合一”的管理，既体现了机构设置的基本原则，也适应了杜会保险职能和强化服务的要求；又是经过实践检验的成功经验
16、，是杜会保险业务管理发展的必然趋势和唯一选择。2、加强社会保障法制化建设加强社会保障的法制建设,尽快建立起一套较完备的社会保障法律体系。目前只有国家宪法中的有关社会保障的导向性的条款。因此,尽快出台社会保障已成当务之急。和淑萍等（2003）认为在法制建设方面，应采取“基本法十单行法”模式。根据国家宪法、劳动法的规定，制定一部社会保障基本法，规定社会保障基本原则、社会保障容、社会保障基金制度、社会保障管理结构、社会保障争议的解决与法律责任等。然后再根据需要制定若干社会保障单行法律法规，如社会保险法、社会保障争议解决条例、违反社会保障的法律责任条例等。兰瑞（2002）在对中国法制化的研究中认为：我国社会保障起步晚，当然不可能很
