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1、目 录一、农信社内控现状1（一）合作制有名无实1（二）所有者不到位，形成事实上的内部人控制，而非严格内控1二、农信社内控失效的原因分析2（一）人员总体专业素质较低，机构臃肿2（二）内控制度不健全2(三)不合规现象严重且监督内控检查力度不够 3（四）缺乏内控激励机制4三、完善内控、防范农信社风险的措施4（一）完善法人治理结构4（二）完善内控激励机制5(三)规范股权设置，吸收资本6(四)改革内控工作体制 6(五)抓好内控制度的健全和落实 7四、结束语8摘要:农村信用社是经营货币的高风险行业，换句话说就是：“离钱最近，也是离危险最近”的行业，特别是农村信用社作为地方性金融机构，是以自律为主要特征的单
2、个独立法人，资产规模小，抵御风险能力弱，而内部控制又是控制风险的关键。但目前大部分农村信用社，正处于改革发展阶段，体制改革、业务发展任务繁重，致使内控建设相对滞后，导致案件频发，从这些案件中不难发现，绝大部分是由于农村信用社内部人员违规操作、内控不严造成的。因此，这就迫切需要建立一套责权分明、相互制约、运作有序的内控机制，使之适应当前农村信用社改革、发展的新形势的需要。内部控制是为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。当前农村金融机构积聚的大量金融风险，与长期以来经营行为不规范，内控机制不健全，自我约束能力较低有直接的
3、关系。为防范农村信用社经营风险，规范管理和经营，尽快建立健全农村信用社内控制度是关键。建立和完善内控体系，促进管理科学化、制度规范化、经营法制化，是农村金融机构当前和今后一项十分重要的工作任务。关键词:内部控制;激励机制;防范风险农村金融机构内部控制的思考一、农信社内控现状（一）合作制有名无实合作金融的本质是社员个人为了获得便利的、低成本的金融服务，以货币资本入股的方式，自愿联合起来，实行民主管理、互助互利的金融行为和金融组织。但在实际运营过程中，农信社过分看重业绩的增长，以追求盈利为主要目标，偏离了为社员服务的合作原则。监管机构、政府部门、立法机关和社会公众也没把农信社视为合作金融组织，表现
4、为：监管部门将农信社视为商业银行，各项监管指标均参照商业银行标准实施，商业银行法是监管农信社的主要法律依据之一；主管部门将农信社视为盈利目标很强的金融机构，每年都要对其下达经营指标；而在资金需求者的心目中，农信社就是经营存贷款业务的金融机构，只是名称不同罢了。这说明，我国众多的农信社不具备合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的基本特征，其“合作制”是有名无实，我国农村的合作金融严重不足。（二）所有者不到位，形成事实上的内部人控制，而非严格内控目前的农信社，法人治理结构不健全，“三会制度”流于形式。主要原因就是由于社员准入的门槛过低、特别是些因受突击入股活动影响而参股的社员，对信用社的
5、监督缺乏动力和条件，致使大部分信用社仍然被经营者所控制。农信社的民主管理缺乏实质性内容，社员民主管理没有保证，入股社员真正参与管理的意识淡薄，参与管理能力较低。同时由于农信社社员只就微小的出资额承担有限责任，社员对信用社的关切程度和入社动机都很成问题。在社员贷款额普遍超过出资额的情况下，个别社员甚至可能因为极其自私的理由，做出有害于信用社长远发展的决定。产权主体虚置，导致法人治理中权力义务责任的严重失衡，从而引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职务、粗放经营、奢华消费等等。经营目标、薪酬待遇等完全是管理层自己决定，短期行为在所难免，使得最有效的所有者监督机制形同虚设，
6、造成内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力。贷款审批、运作制度不严、随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度地存在漏洞，财务质量不高，不良贷款比例较高、亏损严重。截至2004年6月末，全国农信社不良贷款余额4720.76亿元，不良贷款率达24.38%；16221家农信社资不抵债，资不抵债面为48.1%，总额为1779亿元；抵债资产风险隐患较大，待处理资产503.95亿元，至少有一半无法收回；而呆账准备金余额仅为258.17亿元，与实际风险资产总量相比严重不足。这是目前农信社系统最大的风险。二、农信社内控失效的原因分析（一）人员总体专业素质较低，机构臃肿一部分干部职工主人翁意识差，责任心不强，
7、得过且过，怕得罪人，做好好先生。文化、业务素质低，法制意识淡薄，不具备与自己工作相适应的工作能力。经营规模和管理能力存在不匹配现象，管理压力和难度增大。内部管理松懈，制度落实不到位。思想教育和案防教育不够重视。信用社经营规模小，形成了其既相对独立、相对分散又缺乏监督制约机制的经营体系，成为制度上的最大漏洞。录用员工时把关不严，忽视对员工政治素质、道德品质和上岗前的各种表现的考察，使得聘用的一些员工带病上岗，也为出现职务犯罪行为埋下祸根。农信社员工队伍数量虽然庞大，但员工的文化程度、专业技术水平和业务能力总体较差，且观念保守、知识老化。部分高级管理人员现代管理意识不强，民主管理观念不足，多年延续
8、下来的习惯性经验作法在短期内难以彻底纠正和解决，制约了农信社的发展空间。机构网点总体数量偏多，但其中低效网点占比较大，既增加了经营成本，又放大了经营风险。在承担了“普遍服务”的同时，加剧了经营的压力。（二）内控制度不健全当前信用社的内控制度处于松散状态，缺乏系统性、整体性。有些制度的订立属于应急措施，仅限于解决某些具体问题，属短期行为；各种制度之间的衔接不强，整体性差，存有相互矛盾之处和空白地带；职能部门自成体系，各自为政，制度制定针对本部门的多，考虑大局、整体的少，相互之间缺乏协调、制约；责权利失衡，缺乏制约性。目前农村信用社在授信业务、存款及柜台业务、中间业务、会计业务和计算机系统等各方面
9、都缺乏必要的内部控制制度，部分重要业务缺乏有效的内部控制。现行的一些内部控制，达不到应有的控制、制约作用。还有一些内控制度缺乏对违规操作的具体处罚规定，罚则过于笼统，缺乏可操作性。在制定制度时，不加区别的照抄照搬他人的各种内控制度，不根据自己的情况加以改造、吸收，导致管理成本的增加和内控制度效力的削弱。有些信用社对“内控制度”这一概念认识存在偏差，将内部控制建设误认为就是简单的制度修订和汇编，甚至将制度汇编作为“政绩”工程，这种曲解“内部控制”的行为导致耗费大量的人力、物力和财力；在简单的修订和转抄各种制度办法时，又经常出现断章取义的现象，使一些制度约束效力大为削弱；制度的订立与落实不能统一，
10、执行力度差，使订立好的各种制度成了摆设。随着现代化的发展和计算机在金融业务中的广泛应用，计算机信息系统的内控制度将成为内控制度的重点，但从目前农村信用社内控制度的内容看，仍停留在纸制业务处理的过程上，对无纸化业务处理的制度建设不够重视，更谈不上完善，对计算机信息系统的内控制度的制定、执行流于形式，系统安全设置更新不及时，计算机管理人员和操作人员职责不清，导致交接班时出现差错。目前大部分农村信用社未执行事后监督制度，无监控设备，一人临柜的现象时有发生，对内控制度执行的监督流于形式。一些检查往往停留在对业务凭证的审查和账务核对上，并且存在着重录入轻审查、重凭证要素轻资金对转关系、重账表核对轻内部科
11、目对应关系，不能进行全面的检查和对风险的评估，造成内控制度执行中的深层次问题难以发现。(三)不合规现象严重且监督内控检查力度不够“有章不循”主要表现在：有的信用社没有执行重要岗位定期轮岗制度；主管会计一个人兼任重要空白凭证管理、记帐、复核、后台等多个岗位，一人独立操作会计业务全过程；未按规定及时进行内外帐务核对；负责人不按规定查库，或查库不签字，由坐班主任代签等等。“执行不严”主要表现为：不认真执行操作规程；信用社之间或与其他金融机构调入调出业务是在没有明文规定、没有授权，没有协议的情况下进行的；有的调剂资金没有协议，只有一份借据；有的执行贷款三查制度不够严格，个别贷款贷前调查由一个人完成，贷
12、后检查不能按照规定及时进行；计算机操作人员与业务人员存在兼岗现象；购置固定资产不能严格履行审批手续等等。各级合作金融机构不同程度存在发挥稽核审计作用不够的问题。如：常规性检查中没有发现因稽核检查修改完善的内控制度、纠改措施和奖惩纪录；部分机构没有设立专门的内控监督体系， 不能对内控制度的贯彻落实进行有效的组织、督导、检查、监督和评价。对风险的管理缺乏分析、研究。（四）缺乏内控激励机制目前大部分农村信用社的内部规章制度都比较健全，但其中管理监控性、强制性、约束性的多，缺乏激励性的内控机制，特别是对经营管理者。在出资者经营者关系中，要强化激励与约束，就必须对经营者实现责任（利益）的货币化和契约化（
13、法律化），但现实中信用社主任及经营管理层的报酬非货币化和责任非契约化十分明显，出了事故、风险，可以按规定扣工资奖金和无限赔付，但做出业绩、做大规模却不能随之增加收入，没有引进股份制商业银行的业绩工资制，因而不能调动经营管理者的积极性和创造性。三、完善内控、防范农信社风险的措施（一）完善法人治理结构法人治理结构是又译为公司治理（Corporate Governance)是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者（如员工、客户、存款人和社会公众等）之间的关系。公司法人治理结构，按照公司法的规定由四个部分组成：
14、 股东会或者股东大会，由公司股东组成，所体现的是所有者对公司的最终所有权；董事会，由公司股东大会选举产生，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，维护出资人的权益；监事会，是公司的监督机构，对公司的财务和董事。经营者的行为发挥监督作用；经理，由董事会聘任，是经营者、执行者。公司法人治理结构的四个组成部分，都是依法设置的，它们的产生和组成，行使的职权，行事的规则等，在公司法中作了具体规定，所以说，公司法人治理结构是以法制为基础，按照公司本质属性的要求形成的。一是要规范县级信用联社的管理组织，强化各自职能的正确发挥，真正形成社员代表大会、理事会、监事会和主任之间权责分明、相互制衡、相互协调的法人治
15、理结构；二是健全议事规则和决策程序，防止权力的滥用和决策失误；三是充分发挥监事会职能，建立常规审计、专项审计和离任审计制度，建立信息披露制度、经营管理层建立经营情况报告制度和理事会、监事会、社员代表大会相互制约监督办法。建立完善法人制度。按照现代企业制度规范，建立有效的法人治理结构，强化约束和制约机制。按照合作制原则，建立起真正的合作金融组织。在内部管理上，完善和健全社员代表大会、理事会和监事会“三会”制度，建立决策、执行和监督三种职能相互联系、相互制约的法人治理结构，从组织形式上形成对法人代表的有效控制；健全议事规则和决策程序，防止权力的滥用和决策失误。设置“三会”制度。要以股本份额的多少来决定理事、理事会等“三会”组织，使每个成员拥有与其职权职责相匹配的股本份额，才能给出资者说话的底气和要说话的内在动力，才能增强“三会”组织的本位意识和责任感，强化“三权”制约
