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1、乡镇财政资金监管工作的背景和要求财政部预算司绩效处处长 蔡强一、乡镇财政资金监管工作开展的背景从前一阶段的工作开展情况看，部里一直没有放松对乡镇财政工作的指导和要求。最早这项工作在地方司乡镇处，后来随着财政部机构改革，地方司与预算司合并，这项工作转到预算司地方处具体负责，对这项工作的指导方式也随之发生了一些变化。从2005年起，中央财政以缓解县乡财政困难，保障基层运转为目标，实施了“三奖一补”政策，推进“乡财县管”和“省直管县”制度创新，分别于2006年印发了关于进一步推进乡财县管工作的通知，2009年印发了财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见。近一段时间以来，谢部长对乡镇财政工作又提出了
2、新的要求，要重点加强“两基”管理，即加强财政管理基础工作和基层财政建设。对于基础工作来说，各级财政都有基础工作，一般省市级基础工作开展的比较好，基层受到条件、人员等的制约，基础工作一般较为薄弱，更应该重点加强。对于基层财政建设来说，重点就是指加强县以下，尤其是乡镇的财政建设。在7月份马上要召开的年中财政会议上，要重点讨论“两基”工作，其中乡镇财政工作是最重要的议题。按照谢部长的要求，2008年我们印发了财政部关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见，重点从明确乡镇财政职能定位上，提出了具体的要求。管理意见中指出，“要完善乡镇财政管理，做好农村公共服务；要做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策
3、；要参与专项资金监督管理，提高资金使用效率；要加强财务监督，健全乡村理财机制；搞好队伍建设，提高乡镇财政管理水平；创新体制机制，为乡镇财政工作创造良好条件。”谢部长非常关心乡镇财政管理工作，几次深入基层开展调研，针对当前财政管理链条最末端乡镇财政暴露出的问题，提出了加强监管的新要求。谢部长曾说，田里有稻草人，鸟儿不敢来吃粮食，我们有20万人在乡镇财政所，这20万人就是稻草人也能发挥一定的作用。今年，我们按照谢部长的要求，围绕发挥乡镇财政职能，强化财政资金监管工作，在和部分地区、相关司局共同研究的基础上，下发了财政部关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知（财预201033号），进一
4、步明确了新形势下乡镇财政工作方向和工作重点。文件重点明确乡镇财政资金监管工作目标，对补助性资金和项目资金提出了具体监管要求，要求乡镇规范本级、村级资金和财务的监管，要求省市县指导和督促乡镇财政开展资金监管工作。二、目前开展的主要工作（一）建立“乡镇财政资金监管工作直接联系点” 指导意见下发后，我们立即印发了关于推荐乡镇财政工作联系点的通知，要求各地按照“机构人员整齐、具备必要的办公条件、乡镇财政管理工作基础较好、制度、规章健全、乡财县管改革和财政管理工作成绩突出、成效明显”的要求推荐乡镇财政所作为联系点。经确定的94个联系点，共有财政所工作人员739个，所在乡镇共有村民委员会1995个、农村人
5、口298.1万人，耕地总面积630.2万亩； 69.1%的乡镇开展了乡财县管改革试点，92.6%实行了涉农补贴“一卡通”发放；财政供养人口总数为2.89万人。我们通过指导联系点开展资金监管工作，分析、研究遇到的困难和问题，提出解决问题的办法，归纳总结出有效的财政资金监管模式和类型，为整体工作的开展起到带头示范作用。各地按照我部要求，在支持和指导这些联系点开展资金监管工作的基础上，积极建立省级、市级的乡镇财政资金监管工作直接联系点。安徽选择不同类型的乡镇建立了“百乡联系点”，制定了日常联系制度，加强分类指导；江苏在全省设立40个联系点，建立了乡镇财政收支季报制度；山东在每市设立一个乡镇联系点，专
6、门明确了县级财政在资金监管工作中的重要责任，建立了乡镇财政资金监督检查和绩效考评机制。（二）积极开展资金监管工作试点各地按照自身情况，积极开展了乡镇财政资金监管工作的尝试。江西把乡镇财政资金分为三类，采用不同方式开展监管工作：补贴类资金统一采用“一卡通”方式发放，通过各种渠道进行公开公示；项目类资金统一在县级“扎口”，将资金通过乡财县管系统进行结算；乡镇、村级资金主要通过“乡财县管”和“村财乡代管”的方式进行监管。吉林采用分批实施的办法，首批在5个县区开展试点，选择几种资金探索监管办法，不断总结经验，逐步制定完善相关制度措施。四川细化监管目标和内容，创新监管方式，采用“就地监管、直接监管、一线
7、监管”的工作方法，形成了省、市、县、乡四级联动的监管体系。（三）恢复乡镇财政决算乡镇财政决算报表是我们掌握基层财政情况和信息的重要手段和依据，经征求地方意见并请示部领导，我们从2009年起，恢复上报乡镇财政决算，以便更好地了解和掌握乡镇财政情况，为财政分配和管理提供必要的信息。今年作为决算上报的试点，我们把数据采集上来，会认真的分析研究，完善报表体系，并且准备把整理出的数据提供给相关司局，为下一步资金分配和管理提供参考。同时，我们会协商各司局修订专项资金管理办法，明确乡镇财政职能定位要求，完善基本制度框架。（四）加强乡镇财政干部培训我司和中华会计函授学校起草印发了财政部关于开展乡镇财政干部培训
8、的通知（财预201058号），确定了培训工作“讲求实效，统筹规划，分级负责”的基本原则，明确了各级财政在培训工作中的职责分工。我部的其中一项职责“就是直接举办示范性乡镇财政干部培训班，为地方培训部分师资”，今天开始的这期培训班，就是我们举办的首期示范性培训班。随后，我们将定期举办，并在中华会计学习期刊上开辟“乡镇财政工作”专栏，对资金监管工作进行政策宣传和经验交流。各地在乡镇财政干部培训方面也积极开展了工作。江西、湖北等地按照我部关于加强乡镇财政干部培训工作的要求，建立了乡镇财政干部培训规划，计划三年内所有干部轮训一次，部分地区已举办了多期乡镇财政干部培训活动；宁夏等地采取与专业院校联合办班的
9、方式，扎实提高乡镇财政干部的业务水平和综合素质；安徽在乡镇一级开展了职能、设施、业务、队伍“四项建设”活动，省级财政每年拿出5000万元作为乡镇财政建设的奖补资金，全面提升乡镇财政监管能力。（五）强化乡镇财政管理基础工作各地在抓好资金监管工作的同时，认真组织开展了抓基层、打基础的“双基”建设工作。湖南省财政厅印发了乡村财政财务精细化管理工作考评办法，设置了乡镇财政财务管理、村账乡代理、惠农补贴发放、“两税”征管、基础建设五类共五十五项考评指标，分别制定了一百零一条考评标准，以随机抽查、量化打分的方式开展考评，扎实推进乡镇财政工作科学化、精细化管理。四川省制定了乡镇财政财务管理办法，从机构人员、
10、账户设置、资金、收入及票据、支出、资产、预决算编制、债权债务、监督检查等十个方面分别做出原则性规定，确保乡镇政权正常运转和财政资金的安全、规范、有效地使用。江西、贵州、厦门等12个省、市也都制定了加强乡镇财政基础工作管理的办法和规定。三、关于乡镇财政资金监管的一些认识和想法（一）要把思想认识统一到已经印发的两个文件上来，切实重视起来，加快行动资金监管工作要靠各级财政主动去做，只有认识到位、思想统一，工作才有主动性和积极性。指导意见提出了监管工作的总体要求和制度框架，具体的实施办法要求各地根据本地实际分别研究制定。目前，只有部分省市出台或草拟了本地实施办法，总体工作进度较慢。希望各地切实重视起来
11、，加快工作步伐，跟上部里的工作节奏。（二）要开展分类指导各省的自然条件、财政经济状况不同，乡镇财政管理方式不同，加之各项财政资金性质及下达的渠道不同，因此，各地要结合自身情况开展分类指导，通过联系点财政所的工作实际，探索出几种适合本地实际的监管办法和措施，总结完善后加以推广。（三）要把握好三个关键环节一是信息通达。要做好资金监管工作，首先要建立信息通达制度，要让乡镇财政所知道各项涉农资金的政策规定、执行标准、管理办法和监管要求。目前涉农资金发放渠道比较多，有各级财政部门下达的，也有其他业务部门下拨的，这就要我们省、市、县级财政部门抓好协调，把信息及时传达到乡镇财政所。各地首先要对涉农资金进行梳
12、理，摸清基本情况，做到心中有数；其次要研究制定保证信息通达的制度办法。中央和省级财政及相关部门在下达资金文件和专项资金管理办法时，要明确乡镇财政应承担的监管职责和监管要求，强调必须逐级通报有关信息。并要求县级财政将政策、资金信息传达到有关乡镇。二是公开公示。要做好乡镇财政资金监管工作，建立全面、可行、有效的公开公示制度非常关键。当前要细化公开、公示的制度要求，明确公示主体、公示形式等，建立有效的信息交流反馈渠道，做好“对下”和“对上”两个层面的公开。“对下”即对老百姓和项目实施单位公开，接受群众监督；“对上”即对上财政和业务部门公开，及时反馈资金下达、使用情况及存在问题。三是巡查抽查。抽查巡查
13、作为落实乡镇财政资金监管工作的重要辅助手段，对监管实施效果起到重要督导作用，有助于及时发现监管工作中存在的问题。各级财政部门要积极协调，大力配合，研究建立相应的制度保障，提出具体的工作要求。要建立督导制度和约束机制，对工作开展得好、监管工作成效明显、信息反馈及时的省市予以表扬；对工作开展不力的，要强化责任追究，并责令整改。（四）要做好乡镇财政管理的基础工作乡镇财政要建立各类涉农资金和项目的台账、档案，详细反映资金和项目的基本情况，实时跟踪资金去向和项目进度，定期编制报表，为巡查抽查提供依据。定期做好整理归档，为日后的检查验收和绩效评估保存完整资料。各地要为乡镇财政介入事前监管创造条件，防止重复立项、骗取财政资金的等违法违纪行为的发生。（五）要重视监管能力建设目前，相当多的乡镇财政所人员配置难以满足实际工作需要、干部年龄偏大、工作能力弱、办公条件差，部分困难地区必要的监管工作经费都得不到保障，监管能力建设有待进一步加强。各地要重视乡镇财政的机构设置和人员配置等问题，省级财政要研究制定具体的监管能力建设指导意见，切实加强基层财政建设，落实好中央对基层财政干部培训的工作要求，加大培训力度和投入，同时推进乡镇财政信息化建设。8
