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1、江苏省农村信用社扶贫小额贷款的运行机制分析郝彬 刘伟 胡宇摘 要:2001年来，江苏省农村信用社通过积极探索实践，初步实现了扶贫小额贷款的政策性与市场化的有机结合，走出了一条扶贫小额贷款的可持续发展的新途径。本文将就江苏省农村信用社扶贫小额贷款的实施背景，主要特点，发放管理方式，取得的效果，目前存在的不足进行初步分析。关键词: 农村信用社 扶贫小额贷款 随着市场经济的建立，金融机构作为独立经营的市场主体，日益注重贷款风险与效益，要求农户在贷款时提供担保或抵押，限制了贫困农户获得贷款的机会。要解决这个问题，当务之急是探索和建立贫困农户进入信贷市场的机制，让具有还贷能力的贫困农户能够及时从金融机构
2、获得发展生产所需的信贷支持，从而实现脱贫致富。一、扶贫小额贷款在江苏的历史沿革上个世纪90年代中期，江苏省主要通过财政贴息的方式，引导金融机构向贫困农户发放扶贫小额贷款。各级财政对全省1000多个贫困村每年贴息4000余万元，平均每个贫困村大约可以得到贴息4万元。但是在实践中遇到几个问题:一是由于符合贷款条件的贫困农户较少，每年财政贴息资金节余较多，没有达到利用贴息资金引导小额到户扶贫贷款投放的目的；二是财政贴息资金在下拨过程中，存在层层截留的现象，不能完全将贴息资金落实到贫困农户；三是扶贫资金的管理成本较高，为了防止挤占挪用，每年需要花费大量的人力物力督查扶贫贴息资金的到位情况。从1998年
3、起，江苏省将几年来结余的财政扶贫贴息资金改作扶贫小额贷款担保资金，为农业银行和农村信用社发放贫困农户扶贫小额贷款提供担保，以引导和促进扶贫小额贷款的发放。贷款项目由有关县政府扶贫办公室选定，金融机构按照选定的项目发放扶贫小额贷款。这种方法保证了扶贫小额贷款到村到户，在促进贫困农户运用信贷资金脱贫解困方面发挥了积极作用。但是，这种方法仍然造成贷款责任不落实，金融部门积极性不高，贷款农户还款意愿不强，扶贫小额信贷担保资金沉淀较多，难以循环，不能实现扶贫小额贷款的可持续运转。 从2001年起江苏省改变了扶贫小额贷款的发放和管理办法，以省农村信用联社的组建为契机，将小额扶贫贷款的发放全部移交给农村信用
4、社办理，通过利益和风险共担机制实现扶贫小额贷款的优化管理。经过五年来的实践，基本实现了扶贫小额贷款的良性循环，在扶贫小额贷款的可持续发展方面探索了一条适合国情的新途径。二、江苏省农村信用社扶贫小额贷款的主要特点本研究获南京农业大学经济管理学院资助 课题编号：2005-09（一）贷款对象突出扶持贫困农户。扶贫小额贷款的发放范围限于省、市、县包干帮扶的1025个贫困村。具体对象的选定必须是贫困村有劳动能力、遵纪守法、信用好、有小型省产经营项目、收入处于中等以下水平的贫困农户。实际操作时，农村信用社根据县扶贫办提供的贷款备选农户名册，自主调查，自主发放。（二）担保资金管理专户存储。担保资金是扶贫小额
5、贷款得以实施的基础，提供资金担保降低了金融机构对贫困农户发放贷款的风险，调动了金融机构对贫困农户发放贷款的积极性。由农村信用社根据担保资金的规模1：3投放扶贫小额贷款。（三）优惠政策突出向贫困农户倾斜。现行政策规定，农村信用社贷款利率可在人民银行规定的基准利率基础再上浮50%。而扶贫小额贷款必须按人民银行规定的同档次基准利率执行，不得上浮。对按期归还贷款的农户，还可享受50%的贴息。（四）组织领导突出发挥协调小组作用。县乡两级党委政府和金融、财政以及扶贫等部门组成协调小组，建立工作班子，负责扶贫小额贷款协调和管理工作。具体制定工作方案，协调担保资金及时到位，帮助贫困农户选定生产经营项目，审查、
6、确定贷款金额，建立贷款农户经济档案，监督贷款的正常使用，督促农户按期归还贷款本息。三、江苏省农村信用社扶贫小额贷款的发放管理方式（一）是规范管理，切实为贫困农户提供资金扶持。严格筛选扶持对象。扶持对象确定后，要在村内张榜公布，接受群众监督，并填列贷款备选农户名册，报县扶贫小额贷款协调小组审查。按季上报贷款情况。农村信用社对扶贫小额贷款的借据专夹保管，按季向县扶贫办上报贷款发放、收回和逾期等情况。县扶贫办建立台账。根据台账名单进行实地核查，发现问题及时纠正。（二）选准项目，专款专用，严格控制控制扶贫小额贷款的使用范围。在实际工作中，按照“放得出、收得回、有效益”的原则，坚持以市场为导向，以效益为
7、中心，优化扶贫资金配置，重点支持贫困农户发展“短、平、快”的“种、养、加”等项目。这些项目是经济薄弱地区赖以生存的主要产业和经济开发的基础，各地农村信用社根据各自的区域特点，分别支持不同的种养业基地，使经济薄弱地区的种养加工业逐步由粗放型向集约型转化。（三）规范运作，确保扶贫小额贷款安全收回。扶贫工作是一项政治任务，同时为确保这项工作的连续运转，又必须保持较高的贷款回收率。因此，规范运作是抓好扶贫小额贷款管理的关键。在贷款投向上，要求农村信用社应将扶贫小额贷款用于帮助贫困农户发展粮棉油和多种经营生产，不得投向于农业基础设施工程，也不得用于农业产业结构调整的大型项目。在贷款发放上，要求农村信用社
8、根据扶贫办提供的备选农户名单，自主调查发放，并确保贷款收回。改变了以往由扶贫办指定贷款对象，农村信用社只负责具体操作的模式；在贷款贴息上，要求简化手续，在农民还贷时就能将贴息资金返还给农户。财政担保资金是扶贫小额贷款得以实施的核心与灵魂，加强对财政担保资金的管理，是农村信用社做好扶贫小额贷款管理工作的一项重要内容。各地信用社将财政担保资金与其他扶贫资金分户存储，保证其专款专用，对从担保资金账户扣收后又收回的逾期贷款本息及时存储到担保资金专户上。对财政担保资金按定期一年存款利率付息，基本解决了贴息资金的来源。（四）是加强监督检查，确保扶贫政策落到实处。省扶贫办每年组织财政、金额等部门对扶贫小额贷
9、款的实施情况进行两次检查，深入村组农户进行走访，了解扶贫小额贷款的发放对象、发放程序、利率执行、贴息操作以及补贴资金的管理等情况。通过检查基层扶贫办和金融机构的账册单据，促使扶贫小额贷款的每项政策落实到位。四、江苏省农村信用社扶贫小额贷款的实施绩效（一）加快了贫困户脱贫步伐。小额扶贫贷款与支持的对象主要是江苏省重点帮扶的1025个贫困村中处于中等收人以下水平的贫困农户；支持的项目主要是贫困户的“种、养、销”、“短、平、快”增收项目，其风险小收益快。通过扶贫小额贷款资金的“输血供氧”，加快了贫困户脱贫步伐，户均年收入增加1500多元。同时，50%的财政贴息也大幅度降低了扶贫户生产成本。（二）扶贫
10、小额贷款的发放也为信用社创造了一定的经济利润，拓展了业务空间，实现通过市场途径运作小额扶贫贷款的政策目标。贫困地区的农村信用社通过经营小额扶贫贷款，在坚持市场化运作的前提下，可以实现保本微利，改进这些地区农村信用社的经营状况，发挥农村信用社作为农村金融主力军的作用。在承办小额扶贫贷款过程中，只要贷款对象定位正确，贷款管理责任落实，不仅没有影响小额扶贫贷款的发放及经营，还有助于改善农村信用社的经营状况。 （三）扶贫小额贷款的可持续发展密切了信用社与农户之间的关系。由于扶贫小额贷款在发放过程中，按照“扶贫到村，帮扶到户”的要求，信用社把扶贫小额贷款资金直接送到了贫困户手中，贫困农户不用为生产资金犯
11、愁，增收有项目，资金有保障，深感农村信用社在为他们办实事，办好事，从而密切了信用社与农户之间的关系。五、江苏省农村信用社扶贫小额贷款存在的不足（一）扶贫贷款风险责任与信用社所承担的权利义务不对称。按有关文件规定，一方面要求农村信用社发放扶贫小额贷款收回率达92%以上，另一方面又严格限制农村信用社发放扶贫小额贷款范围，确保在备选名单之内，如果贷款收回率低于90%(比如遇到自然灾害等不可抗力因素形成)，其损失50%又要由农村信用社自行承担，这显然有失公平，信用社出了力，尽了义务，还要承担经济损失和责任。 （二）财政担保基金与经济薄弱村贫困户资金需求不对称。以盱眙县信用联社为例：从1998-2002
12、年，省财政累计拨给盱眙担保基金342.5万元，而盱眙55个经济薄弱村人均收人2000元以下的达7708户，而7708户一年需要资金投人1387万元，担保基金只占需求量24.5%，远不能满足贫困户资金需求。 （三）农村信用社发放扶贫小额贷款承担税赋与义务不对称。扶贫贷款实行的是基准利率，一方面信用社收入减少(基准利率基础上少上浮部分)，另一方面减少的收入无补偿。而在此基础上，相关的营业税及附加、地方基金等占实现收人的6%以上，与农村信用社自身经营的税赋同步，这显然对农村信用社经营带来了较大的影响。六、政策建议（一）建议中央、省从财政预算中增加担保基金数额，以满足经济薄弱村贫困农户的资金需求，加快
13、经济薄弱村经济发展步伐，提高农村信用社支持贫困户发展生产的资金实力。（二）政府要为农村信用社创造良好的外部环境。政府要树立“扶贫也要讲效益的观念”，结合实际，动态优化，提高扶贫贷款的使用效率。农村信用社管理小额到户扶贫贷款后，其法人地位和经营原则没有发生任何变化，地方政府要一如既往地支持信用社的工作，特别是在清收小额到户扶贫贷款方面，要发挥更大的作用（三）探索风险保障机制，优化农村信用环境。扶贫小额贷款因自然灾害等不可抗力的风险损失和因执行基准利率而形成收入减少数，由国家财政给予弥补；国家对政策性扶贫贷款实现利息免征各种税收；努力营造信用政府，创建信用企业，培养农户信用观念，打造农村信用担保体系，建立有利于分散农村信贷风险的避险渠道，为金融支持“三农”发展创造良好的环境和空间。参考文献1杜晓山.中国农村小额信贷的实践尝试J.中国农村经济，2004,（8）。2何少文.农户小额信用贷款的制度、绩效、问题及对策J.中国农村信用合作，2002,（11）。3周淑玲.改善农户小额信贷的思考J.农村金融，2001，（11）。作者简介：郝彬 南京农业大学 经济管理学院 2004级金融学硕士研究生 刘伟 中国农业银行江苏省分行 办公室 胡宇 南京农业大学 经济管理学院 2004级金融学硕士研究生
