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1、进一步推进课程改革的政策建议作 者：崔允漷，华东师范大学课程与教学研究所副所长，教授，博士生导师；俞 英，华东师范大学课程与教学研究所04级硕士研究生本文发表于全国教育类核心期刊教育理论与实践2006年第11期摘 要：为了进一步推进课程改革，全面实施素质教育，本文从提升课程改革的决策层次，建立课程问责制度，增加经费投入，完善评价系统和加强课程改革基础研究等五个方面提出了决策性的建议。关键词：课程决策课程政策执行力财政投入课程评价中介组织全国第八次基础教育课程改革是新中国教育史上规模最大的一次教育改革运动，2001年开始至今稳步推进、成果显著。此次改革最关心学生的利益，提倡改革的出发点和着落点就
2、是“为了每一位学生的发展”，注重学生综合素质的提高；成功建立起了三级课程管理模式，校本教研方兴未艾，教师和学生得到切切实实的发展；农村基础教育问题开始得到实质性的关注，为促进社会民主与和谐发展打下坚实的基础等等。但是，在实施和推进的过程中我们也遇到了一些有待进一步研究的问题，比如如何提高课程的决策层次、从内部和外部为改革提供强有力的支持，如何提高课程政策的执行力，如何增加改革的经费投入，如何建立科学的评价系统以及如何发展教育中介组织和机构，并借助于它们的服务公平而有效地提升教育质量等。本文从五个方面做了思考，提出了一些政策建议，以期抛砖引玉之用。（一）提升决策层次，建议为课程改革立法为了切实落
3、实科教兴国的战略，我国的课程改革也应该引起整个国民和政府的高度重视，作为党中央和国务院的重要工作来部署，实现从教育蓝图到政府法案的实质性转变。一方面，这是国际课程改革的趋势，比如美国克林顿政府的目标2000：美国教育法、布什政府的不让一个孩子掉队、英国的教育改革法和国家课程2000和澳大利亚的阿德莱德宣言等；另一方面，作为提升综合国力的刻不容缓的事业，只有得到中央政府高度重视和实质性的支持，而不仅仅是教育部或基础教育司的推进，才能从根本上保证新课程的顺利推进；再次，只有通过立法，才可以避免课程改革中多头领导管理和步调不一致的弊端，提升大众对课程改革的理解和支持，增加决策的群众影响力。为了确保课
4、程改革的持续性，建议将课程改革立法。第一，要设立专门的课程改革机构，严格规范立法程序，课程改革机构、教育部和国务院要各司其职，严格遵循提出法案、审议通过和批准签署等程序，并对每一项程序做出具体的规定，如在审议过程中要对重要问题举行各种规模的听证会，提升课程改革的决策层次；第二，在立法过程中，要重视研究和咨询，保证决策的科学性，通过保证立法程序的公正、民主和公平来保证课程改革的科学性、民主性和平等性；第三，在立法的内容上，防止把课程改革简单化为设定课程目标、课程内容及其实施的倾向，避免过多的补救式或添加式的课程改革方案，而要把它看作是一个复杂有机的整体，明晰国家教育改革的目标和内容、改革的领导标
5、准和评估、各级行政主体的权限、改革支持系统特别是经费的筹措和使用以及外部服务机构的利用等各个方面的内容。总之，中央政府在课程改革的推进过程中扮演着一个至关重要的角色，特别是在我国中央集权管理体制的背景下，没有中央政府以及在它统辖之下的教育行政部门高度关注和执政能力的保障，作为基础教育这样大规模的改革是无法推行并获得相应的成效的，尤其是要整合各方力量，突破课程改革中的全局性的问题。因此，基础教育课程改革，这项事关国家未来、民族振兴的伟大事业，应该列入中共中央国务院的议事日程，应该在基础教育课程改革纲要（试行）（2001年）的基础上，委托专门小组，制订进一步的法规与条例，以保障课程改革的顺利推进。
6、（二）建立问责制度，提高教育政策执行力课程改革是一项长期的、涉及到多个部门和机构的整体工程，课程改革政策在执行过程中也出现了贯彻落实不力甚至随意篡改的现象，执行结果缺乏有效评估和监督，行动方案缺乏科学研究，课程方案改革在推行过程中不断走样等问题，如在一项义务教育课程方案实施情况的调查中，我们发现有一所学校一周的课时竟有58节，其中语文课有19节；小学一二年级一周按照规定是26节课，实际上平均课时已达到31节之多，综合实践活动、校本课程开发只有少数“比较老实”的学校在某些年级存在，大部分学校都没有按国家课程计划实施。参见崔允漷、夏雪梅等：义务教育课程方案实施情况调查报告，递交给教育部基础教育司的
7、咨询报告，2005年10月。另见翟帆：国家课程方案为何在执行中走样，中国教育报2005年12月4日第3版。这里存在严重的课程政策执行力问题，因此，要求加强领导，合理组织，建立相应的问责制度。地方政府要以国家赋予的权责作为自己的行为准则，真正做到“有所为”和“有所不为”。各级教育行政部门首先要认清对上对下都要负责的角色定位，要有执行意识，要在此基础上考虑创新意识，没有执行意识的创新是十分危险的。要做到责任到位，教育行政部门的主要行政领导要亲自抓课程改革，对本地区基础教育课程改革负总责，而不是认为分管领导抓一下就可以了，分管领导要聚精会神地抓课程改革的落实。其次，提升各项课程相关政策之间的一致性。
8、各地区、学校都有些与课程相关的政策，现在有必要以新课程为核心，重新调整充实相关政策，形成具有一致性的配套政策和制度，并重新规划、安排和实施。再次，要对本地课程改革做出全面、科学的规划；对课程改革认真动员和部署，并组织各方力量落实；要加强对课程改革工作的跟踪和评估，发现问题及时指导改进工作，及时总结经验并加以推广；提高决策的科学化和民主化，充分发挥专业队伍的支持作用，动员社会各方支持、参与课程改革。最后，还需要为课程改革提供经费保障，提供课程实施所需要的各种服务。从行政性的领导转向专业性的领导。（三）增加经费投入，提供课程改革的财政保障财政是政策连续性和完整性的重要保证。课程改革是一项复杂的工程
9、，实施的进程需要经费支持。美国布什政府2004在提高教师质量的财政预算就超过32亿美元，澳大利亚的维多利亚州2004年制订的未来四年教育预算接近10亿美元。据说，我国新一轮如此大规模的课程改革，国家财政投入至今仅仅是7000万人民币。就算从2001年开始，也已经整整五年了，如此小的一笔经费对于如此之大的国家开展如此规模与深入的课程改革来说，简直是不可思议的事情。由于课程改革第二期经费未到位，改革的后续研究无法如期展开，原定于2004年完成的义务教育各科课程标准的修订稿未能如期公布，教学专业支持小组无法正常运转。省级以下的试验区课程改革的经费投入总体来说明显不足，个别试验区甚至对课程改革工作没有
10、投入。课程改革的投入不足又导致了相关课程资源的匮乏，突出表现在学校班额过大，有些班级甚至在100人以上；课程实施缺乏必备的场地、器材、教具等；教师培训步履艰难。以上问题在农村地区表现尤为突出。因此，在纵向纬度上，应该建立国家、地方和学校三级教育财政制度，那些财政相对困难的地方政府或学校应该受到上级部门的大力扶持，从而加大改革力度、促进地区之间的均衡。在横向纬度上，建立以政府拨款为主、多渠道、多元化的经费筹措机制，要着力改变中央和省级政府对教育的直接投入比例低于县和乡（镇）两级政府，而这两级政府财政又相对薄弱，导致政府支持教育财政严重匮乏的局面；要突破传统观念、借鉴别国经验、激活民间资本，逐步建
11、立教育捐赠制度，完善各种教育基金，如贫困学生基金、教师教育基金、图书馆专用基金等。此外，要为特定的教育项目提供专项拨款，解决课程改革过程中至关重要的问题，如农村教育中的教师培训，课程资源建设等专项经费。最后，要建立合理的有利于控制成本、提高改革效益和社会监控的经费预算、使用和审核制度。这对于新课程的实施是非常重要的。（四）建立评价系统，突破课程改革的瓶颈当前课程改革面临的瓶颈不是教师的素质，如果从横向与其他行业相比较的话，我们教师队伍的整体素质已经相当不错了；也不是社会大环境，因为谁都无法改变大环境，这是一句有意回避责任的话语。课程改革真正的瓶颈是评价，是管理。一直以来，我们的教育质量评价基本
12、上等同于考试，评价的组织和管理纬度却没有得到应有的关注，尤其是教育质量监测体系的缺失，造成了严重后果。其一，教育质量被狭隘化为学生的考试成绩，考试成为检测教育质量的唯一手段，考试成绩成为评价学生、教师和学校的唯一依据，考试成为教学活动乃至整个教育的核心；其二，考试管理又非常混乱，各种利益集团假借各种质量监测名义而又没有科学性的考试大行其道，各种以质量监测为名的试题集和习题集充斥市场；考试命题缺乏专业标准和科学性，各种偏题、怪题盛行，目前大有“全民学奥数、练奥数、考奥数”之嫌，学生作业负担之重全世界都知道；其三，结果公布不科学，考试功能异化，造成不同的学校、教师、学生之间的恶性攀比和没有理性的竞
13、争；校长、教师、学生的心理压力非常沉重，苦不堪言。为了解决以上问题，需要建立一个国家、地方和学校在教育质量评价上各司其职的评价系统。详见崔允漷：试论建立国家义务教育质量监测体系的价值；王少非：国家义务教育质量监测：一个模型构想，教育发展研究，2006年第3A期。进一步厘清谁有权做教育质量监测，谁有怎样的权力允许统考，谁没有权力或资格进行统考，什么样的考试结果只能向谁公布，而不能向谁公布。在国家层面，应建立义务教育阶段教育质量监测体系，体现国家对义务教育的责任。国家教育质量监控通过定期的教育质量监测和对一些关键区域、关键问题的跟踪监测，从而明确各学科标准的落实情况，不同地区的差异，影响教育质量的
14、各种因素等；发布权威的教育质量信息，消除考试管理的混乱；提供关于教学改善和学习改进的指导性意见，为教学的改进和学生学习质量的提高提供专业支持。地方在评价系统中兼有政策制定者和政策执行者的角色，它一方面，积极配合国家教育质量监测，落实国家教育质量监测事宜，形成教育质量监测报告，为上级决策提供建议；另一方面，通过教育质量监测，指导地方实施课程计划，为学校教育提供服务，帮助解决教育中的问题。学校层面，使学业评价或课程评价与国家课程标准、地方课程政策相匹配，真正发挥评价对教师、学生发展的促进作用。（五）加强课程改革基础研究，提高课程改革决策科学性加强课程改革研究队伍建设。虽然自2001年来，全国已经建
15、立了15个基础教育课程改革研究中心，在课程改革过程中起到了重要的作用。但是综观我国的课程改革研究队伍，具有人员临时组织、经常变动等特点，这难免会导致如下两个严重的问题：一是重大的项目在实践上难以保障其长期性，二是一些重要的基础性研究没有引起足够的重视。在一些发达国家，大都设有课程改革的常设机构或组织，如英国全国课程委员会、学校考试和评定委员会（现被课程与资格局取代）指导每门学科的标准考试，执行课程研究和发展计划；日本直属内阁总理的临时教育审议会，把日本的教育改革引向21世纪。因此，在我国建立课程改革的常设机构，建立长期的课程改革专业研究队伍迫在眉睫。一些重大攻关项目和基础性项目应作适当倾斜，比
16、如对基础教育课程改革十分关键的课题如高考制度、中考改革、命题技术、课程评价体系和技术、问责系统等，国家应该提供相应的经费资助，确保开展长期的、专业的研究。积极扶持教育研究的中介组织。随着政府职能的转变，要求专业事务应该主要由专业人员或组织承担。以英国为例，详见崔允漷、张雨强：督教分离，教考合一英国三级课程管理的经验及启示，全球教育展望，2005年第10期。1997年10月成立的课程与资格局（QCA）是课程管理的核心机构之一，它不是一个行政的政府部门，而是一个专业的公共机构，由国务大臣任命的一个委员会来管理。课程与资格局的使命是保证机会均等，保证不同能力的公民都可以接受国家课程、测验与考试。它的工作职责是，支撑与发展国家课程与相应的评价、测验与考试；鉴定与管理大学资格与职业资格。是英国基础教育阶段课程与资格事务的专业机构。它既是教什么（课程）的制订者，又是怎样教（特别是课程资源）的
