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1、培育基层自治能力的思考与建议一一以江 苏省邳州市为例作者：杨维富沈和来源：社会治理2018年第11期【摘要】如何培育城乡基层自治能力，打造共建共治共享的治理格局，是实现社会治理总 目标的关键和难题。当前，基层社会矛盾凸显，基层自治内生发展乏力，“礼法秩序”尚不完 善。究其主要原因，一是自治组织行政化局面没有改变，自治主体性“悬置”；二是自治组织 与基层党组织边界不清，自治能力弱化；三是后税费时代基层政权和自治组织能力与动力不足; 四是刚性维稳，应急管理体制与源头治理要求相距较远；五是基层“礼法秩序”重建缓慢，社 会自我调节能力不足。各地做了很多探索，但是普遍面临可持续发展难题。邳州市通过城乡公
2、 共空间治理，在培育基层自治能力方面取得了突出效果。建议下一步着力划清基层政权与基层 自治的边界，增强资金筹措能力，加快“礼法秩序”重建进程，加强顶层设计。【关键词】基层自治能力 治理边界 造血功能 邳州市改革开放以来，随着“单位制”的逐步瓦解，社会职能逐渐剥离，新型业委会建立困难， 城市单位社区自治能力急剧下降。同时，基层政府把大量行政性事务交给社区办理，基层自治 自顾无暇。在农村，随着要素单向度向城市流动，人才流失，资金被“抽走”，农村经济社会 发展所必需的要素条件严重不足，农村自治能力面临严峻挑战。此外，随着城市的扩张，出现 了大量城中村、城郊村和外来人口聚居区，同样面临由于自治能力不足
3、引发的各种社会治理问 题。党的十八届三中全会后，社会治理领域开始呈现出政府放权、多元共治、协商民主、权责 一致的治理特征。党的十九大提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系 建设，推动社会治理重心向基层下移。如何培育城乡基层自治能力，形成多元共治格局，是实 现社会治理总目标的最关键因素之一，也是难题之一，在实践中亟待破题。一、城乡基层自治领域面临的突出问题及原因分析当前，城乡基层面临的最突出的状况是人口在城乡间的大流动。据统计，2016年全国农民 工总量达到2.8亿人。很多乡村地区已经成为由老年人、妇女和儿童留守的“空巢社会”。在 外打工的乡村劳动力一年中在家居住时间为1-3个
4、月，其余时间在城镇居住和营生，很多新生 代农民已经不会从事农业生产，也不习惯乡村生活。但他们又很难真正融入城市，这将是未来 城乡基层治理面临的最大难题。城乡“二元结构”逐渐被“多梯度差异化”的城乡结构所代替， 城乡基层社会结构越来越复杂，社会问题越来越多。（一）城乡基层自治面临的突出问题1. 城乡基层进入社会矛盾凸显期。国际经验表明，人均GDP从3000美元向10000美元提 升的时期是社会领域平衡难度加大的阶段，也是社会阶层不断分化、社会关系日益复杂、社会 矛盾多发的时期。一是发展不平衡的问题。中国的基尼系数已经临近甚至超过了警戒线，城乡 差别在一些地区呈现扩大趋势，社会事业发展滞后，老龄化
5、社会加速，老年贫困问题累积。水、 土壤、空气等人类赖以生存的生态资源污染严重。二是传统经济发展方式隐藏着较大的经济和 社会风险。三是不正之风和腐败现象对社会和谐稳定产生了恶劣影响。2. 城乡基层内生发展乏力。一是缺乏可持续发展的资金支持和保障、亟待培育“造血”功 能。长期以来，赋予农民的土地权利阻止了城乡资本的流动，农村地区基本公共服务严重不足。 两种土地所有制使乡村内生发展乏力。基层自治组织主要依靠各级政府的各类财政资金维持运 转，“造血”功能严重不足。“手里没把米，唤鸡都不灵”，其后果是大量社会问题不能及时 解决，“小事变大，大事变炸”。二是城乡基层人才流失。关系发展的各种要素都流出了基层
6、， 如果基层没有能力构建高效、合理、均衡的社会发展结构，势必导致问题丛生。如何变“输血” 为“造血”，如何获得资金、人才等可持续发展的条件，培育城乡基层自治的能力和动力，一 直是破解基层自治的关键点和难题。3 . “礼法秩序”构建缓慢导致基层社会问题越来越多。当前，城乡基层出现了严重的 分化与原子化现象，价值观念和道德评价标准呈现多元。如日益将金钱财富视为最重要的价值 衡量标准，甚至出现“笑贫不笑娼”、拜金主义盛行等；生产力提高后，人们闲暇时间增多， 赌博玩乐等恶劣行径蔓延；随着电子产品的普及，人们常缩在私人空间里，日常交往变得没有 人情味。传统礼治规范衰落与现代法制不完善、社会自我调节能力不
7、足导致的社会问题越来越 多，是当前基层社会治理领域面临的严峻现实。（二）原因分析1. “乡政村治”、居委会行政化状况没有根本转变，自治主体性被悬置。在实践中，乡政 管理与村民自治的关系一直是一个难题，无论是理论上、制度上、运行中都存在误区。由于村 民自治与乡政管理的边界不够清晰，二者冲突不可避免。一是在压力型体制下，村委会承担了 大量基层政权分配的事务，村干部变成了 “准行政干部”，由“村民”变为“村官”，俨然是 官僚化体制。二是有的地方党政干部利用行政权力控制村领导班子，如山东等地对村干部实行“诫勉制”。三是实行“村财乡管”，代替村委会出让土地等，人财物均由县乡政府控制。四 是国家延伸至乡村
8、的治理体制仍然多是行政命令式的“路径依赖”，形成“要办什么、不办什 么、先办什么、后办什么”的僵化路线。村民自治有形式无内容，自治主体缺失，被“悬空” 和“虚置”。2. 村支两委矛盾、基层社区与党组织矛盾大量存在，边界不清、自治能力弱化。村支部对 农村各组织和各项事务的领导作用被过分放大，普遍存在大大小小的权力集中在村党支部书记 的现象，两委矛盾越来越显性化。另外，基层党建呈现出“性别失调、文化偏低、老年化、空 壳化”的特征，多数党员外出打工，留在基层的党员带领作用不足。群众合理诉求不能及时 解决；群众参与基层治理的渠道有限，监督更难；对基层党组织的认同感弱化，党在群众中的 凝聚力和号召力受损
9、。村支两委矛盾、基层社区与党组织的矛盾导致职能弱化，公信力、引导 力、凝聚力下降，其直接后果是党组织的领导作用和号召能力受损。关键是，城乡自治在基层 政府和基层组织的“夹缝”中很难实现有效生长。3. 后税费时代，基层政权和自治主体缺乏治理能力和动力。为减轻农民负担，国家取消了 农业税。但是，村民自治的财政资源却变得越来越紧张，乡村政权没有动力也没有能力为农民 提供公共服务。另一方面，农民主要在外面打工，越来越“无求”于村级组织，二者关系走向 越来越冷漠，激发各个主体的活力与积极性越来越困难。4. 刚性维稳，应急治理体制与源头治理要求相距甚远。维稳建立了刚性量化考核体系， “一票否决”的维稳应急
10、管理体制使基层压力很大。“实际上，群体性事件、上访事件是乡村政治风险的表象 但是当整个基层工作都围绕这些表象展开的话，基层社会不稳定因素会 越来越多”，在维稳压力体制下，一些上访户进行“谋利性上访”，甚至成了缠访、越级访的 “钉子户”。其主要原因，一是对具体危险数量的控制显然要比对隐性风险的控制更紧急，滞 后且缺乏预见性的风险管理治标不治本，掩盖了社会风险的危害性，为更大的风险爆发提供了 温床；二是有的地方采取“花钱买平安”的方式，“击鼓传花”，矛盾越积越多。而化解社会 矛盾的关键是依靠群众，从源头治理。只有调动基层自治等多元主体的积极性，才有望达到 “小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、问题
11、不过夜”的效果。5. 基层“礼法秩序”重建进程缓慢，社会自我调节能力严重不足。宗族改造后，乡土中国 的“礼治秩序”被打破，传统乡土社会内生的权威秩序与伦理道德受到了国家建构的一整套正 义话语与行动标准的现代洗礼，如诚信在乡土中国是伦理领域调整的范畴，在现代社会则必须 上升为系统的法律体系才能解决。此外，建国后制定了一系列法律法规，现代“礼法秩序”在 重构，但是有些法律只有法理意义而缺乏实际效力，似乎进入了 “一个法律更多但秩序更少的 社会”。基层社会自我调节能力提升、文化“启蒙”与“礼法秩序”重建的任务远远没有完成。二、解决思路与地方探索（一）解决思路基层自治的探索重点，一是协调各治理主体之间
12、的关系，包括村居民委员会与基层政府、 基层党组织之间，各治理主体之间等各项关系。基层党组织对村居委会从“全面包办、过度干 预”向“科学领导，适度干预”转变；村居委会也不再是国家政权末端的拓展，自治与政务合 理区分，更多体现自治；各个治理主体参与渠道拓宽，程度深化。二是千方百计筹措资金、吸 引精英人才，着力培育基层自治能力和活力。（二）关键要素1. 党委领导、政府负责是关键。现阶段，在需要强制性权力的公共事务领域，在其他治理 主体无力承担或者不愿意承担的公共事务领域，在市场失灵与社会失灵领域，政府无疑要发挥 主导作用。因为政府掌握大量公共资源，可以公共利益代表者的身份强力解决社会领域的大量 问题
13、，在维护社会稳定、保护生态环境、构建和谐社会方面发挥核心功能和调控作用。2. 培育基层自治的主体意识与内生力是根本。从人民公社、“乡政村治”到“创新社会治 理体制”的发展轨迹可以看出，从国家与乡村基层社会的“单向化管理”关系到“双向型互动” 关系的转变也内蕴着国家对基层社会从“统治”走向“治理”的趋势。国家没有能力也没 有必要包办社会，培育基层自治的主体性与内生力是社会治理的根本。3. 资金保障是先决条件。“巧妇难为无米之炊”，伴随着城乡集体经济衰落和后税费时代 的到来，靠财政资金“输血”的供给型、包办型体制难以为继，二元治理体制仍然没有破题。 多渠道筹措资金，尤其是培育集体经济自我发展能力是
14、实现自治的先决条件。4. 顶层设计与基层探索相结合是必由之路。创新社会治理体制首先要解决党政部门之间、 中央与地方之间因条块分割导致的治理碎片化问题。其次，中央须在基层探索的基础上适时进 行顶层设计，建立可持续发展的长效机制。（三）地方探索1. 形式多样的地方探索。党的十六大提出社会管理要求以来，全国各地积极探索，创新做 法多种多样。如在体制创新方面，江苏省南京市玄武区“街道中心化”改革，贵州省贵阳市撤 销49个街道办事处设立94个新型社区，广东省深圳市南山区实行“一核多元”的“ 1 + 3 +N ”社区治理结构，浙江省温州市实行“三分三改”改革；在机制创新方面，广东省珠海市 香洲区公安分局创
15、建了 “志愿警察”项目，四川省遂宁市建立了重大事项社会稳定风险评估机 制；在治理方式方面，河南省邓州市创立了 “四议两公开”做法，江苏省太仓市传递“政社互 动”经验，等等。理论界也提出了一些思路，如俞可平提出“善治”的主张，徐勇主张“县政、 乡派、村治”，于建嵘主张“乡村自治”，等等。2. 能否可持续发展、可复制、可推广。党的十六大以来的创新探索能否可持续发展，能否 可复制、可推广，创新模式如何转化成常态化治理机制值得思考。一是谈成绩多关注问题少， 往往虎头蛇尾、昙花一现，少数坚持下来的也面临资源不足、参与乏力、持续动员等问题；二 是官方推动为主，行政色彩与自治、志愿的精神难以相容，官员的“政
16、绩”追求与群众的服务 需求之间不容易找到契合点；三是大多数地方探索以某个部门为主体，整合行政资源，建立部 门联动机制，但是缺乏长效机制；四是如何培育“造血”功能仍然没有破题，可持续发展缺乏 物质和资金条件；五是多数地方的探索缺乏普适性，宏观设计如果不能及时予以指导和规范， 最后半途而废、偃旗息鼓的不在少数。三、邳州市以城乡公共空间治理为突破口，培育基层共治体系和能力的做法据国家信访局统计，全国40%以上的上访事件是源于土地问题，其中很多事件是由于私占 乱占公共土地空间资源引发的。以江苏省邳州市为例，公共空间治理前，城市占用公共空间、 私搭乱建、毁绿种菜等现象司空见惯。全市农村集体土地约77000多亩，被侵占的达到27337 亩，占比35.5%。群众对公共空间被侵占现象熟视无睹，全市共建共享共治体系尚不健全，治 理能力不足，治理理念淡薄，缺乏民意基础。从近五年来邳州市社会矛盾类型看，农村农业类、城乡建设类的问题占信访总量12600件 的80
