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1、推动县乡财力均等化的实践与思考县乡财政是国家财政的基础，是我国经济发展的最大潜力和希望所在。县乡财政的发展与否，事关国家财力的振兴和政权的稳定等大局利益，也事关社会主义新农村建设的质量和小康社会能否如期实现等局部利益。因此，推动县乡财力均等化，有助于完善乡镇财政管理办法，有助于调动乡镇政府开拓财源、聚财和理财积极性，有助于缓解县乡财政困难、确保乡镇机构及农村基层组织正常运转；总归一句话，有助于巩固农村税费改革成果，深化县乡财政体系改革和农村综合改革，用县乡财力均等化换取公共财政服务“三农”均等化目标的实现。一、操作的方法抚远县所辖5乡4镇共9个乡镇。乡镇财政供养人口630人，其中在职446人、
2、退休184人。2006-2008年乡镇人均财力分别为3.3万元、5万元和5.8万元。人均财力略超县本级，实现了县乡财力均等化，确保了乡镇政府运转，促进了社会稳定，促进了乡镇管理事业的发展，向城乡统筹发展迈进。(一)调整和完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。实行统收统支加激励机制的乡镇财政管理体制。目前，由于我县各乡镇经济发展总体水平较低，缺乏主体税源，财政收入总体规模较小，不适合实行比较规范的分税制财政管理体制，而实行统收统支加激励机制的乡镇财政管理体制则相对较为适宜。因此，为充分调动各乡镇发展经济、培植财源的积极性，制定了招商引资和发展乡镇级经济的奖励办法，按各乡镇的招商引资成果
3、和发展的经济项目所获得的经济效益、税收完成情况等指标对各乡镇给予奖励。各乡镇奖励经费主要用于偿还政府债务、补充各乡镇机关运转经费、改善投资环境等基础设施建设、以及个人奖励方面，以达到共同促进我县财政收入稳定增长和各乡镇政府可支配财力增加的目的。（二）锁定财政供养范围，奠定农村工作基础精简机构，分流人员。从2004年下半年起，通过向省财政借一点、县财政筹一点、开展乡镇财政挤一点和单位资产变现（抵顶）贴一点的办法，支持乡镇开展配套改革，探索以精简机构、分流人员为主的乡镇行政事业单位改革路子。到2004年10月底，全县共精简分流人员109人，其中提前退休68人，下派到村任职21人，领办企业4人，辞退
4、11人，辞职自谋发展5人，年均减少公用经费6万元。事业单位人员由291人减少到241人，行政单位人员由264人减少到205人。部分被分流人员直接纳入财政社会保障，给分流人员创造生活出路。通过改革，锁定乡镇财政供养在职人员446人，明确规定，今后乡镇领导人员职数一定五年不变，乡镇进人必须在核定编制内全面向社会公开招考，从源头上建立起乡镇财政供养机制和乡镇控编进人管理机制。(三)推进乡镇财政管理方式改革，实行“乡财乡用县监管”自2004年开始，我县按照省财政厅关于对乡镇实行“乡财乡用县监管”的要求，开始对所辖乡镇实行了“机构上划、预算共编、帐户统设、资金统调、集中收付、县乡联网”为主要内容的乡镇财
5、政管理体制。推行“乡财乡用县监管”是巩固和深化农村税费改革的重要举措，是缓解县乡财政困难，提高乡镇财政管理水平的重要途径。(四)规范管理，稳步推进部门预算1摸清底数，做好部门预算编制基础工作。2提早编制预算，提高预算编制质量。3规范编制方法，推行综合预算和零基预算。4从基层编起，严格实行：“两上两下”。5制定管理办法，规范项目预算编制。(五)建立和完善监督考核机制完善对乡镇党政领导考核监督机制，把控制财政供养人口增长和化解乡村债务纳入乡镇党政领导业绩指标体系。要加强乡镇财政的自身监督和审计监督，自觉接受人大监督，建立健全“乡财乡用县监管”的各项规章制度，严明财经纪律，违法乱纪行为一经发现，必须
6、严肃处理。二、取得的成效推进县乡财力均等化，离不开改革开放的大环境因素，尤其离不开农村综合改革、县乡财政与财务管理体制改革这些系列前提，可以毫无顾忌地说，在今天的形势下积极推动县乡财力均等化正逢其时。正因为如此，县乡财力均等化工作的推动过程，也是县乡财政保障能力大幅提高的过程。（一）深化了公共财政支出改革。推行县乡财力均等化，进一步深化了公共财政支出改革。统一管理和核算乡镇财政资金、统一支出定额标准、统一财务核算制度，以及规范乡镇政府采购行为，完善了乡镇预算编制管理，提高了有限财政资金的使用效益，丰富了县级公共财政支出改革的内容，并使公共财政支出改革进一步向乡镇延伸和深化。（二）强化了县乡政府
7、的宏观调控能力。由于实行县乡财政预算共编，县乡财政上下一盘棋，对乡镇财政状况有了全面准确的把握，为加强对乡镇财政的监管提供了有力保障。同时，在实行新体制时，对各乡镇既得利益重新进行了调整，统一了县乡之间的工资标准，统一了公用经费定额标准，重新核定乡镇财政收支基数，初步实现了县乡之间人均财力的均等化，解决了乡镇之间苦乐不均的问题。由于帐户统设，县财政能合理地调度资金，既保证了乡镇的需要又避免了过去那种年初花钱无计划，年终举债发工资的被动局面。（三）保证了乡镇职工工资的发放和乡镇政府正常运转的经费需要。实施改革后，县财政拿出相当部分财力用于统一县乡之间工资标准和公用经费标准。乡镇职工工资纳入县级统
8、一发放，彻底解决了拖欠工资问题，调动了职工的积极性，保证了乡镇政府的正常运转，初步实现了保工资保稳定的目标。（四）规范了乡镇财政行为，提高了财政资金使用效益。乡镇花钱首先要向县财政部门申请，经县财政部门审核后，再由财政所监督使用，使财政资金使用的全过程都置于县财政的监督之下，提高了乡镇理财的透明度，优化了支出结构。（五）抑制了乡镇债务的增长，并且化解了一部分债务。实行乡财县管后，乡镇财政收支全部置于县财政监督之下，失去了举债的途径和手段，乡镇债务得到有效控制，而且化解了部分陈旧债务。（六）控制了乡镇机构、编制和财政供养人员的增长，减轻了乡镇财政负担。合理设置了乡镇机构和确定了领导职数，精简了富
9、余人员，从而使工作效率得到了极大地提高，财政负担得到了进一步地减轻，政府的服务职能得到了充分地发挥。 （七）有效防止了腐败现象的发生。推行县乡财力均等化，进一步深化了公共财政支出改革。从制度上对财务收支的运作程序做出了明确、系统的规定，尤其是在容易出现违纪违规的环节，建立了必要的控制机制，从而使财务管理体制增强了预防功能，能够避免或减少违纪违规现象发生。（八）增强了财源建设自觉性由于县乡财力均等化的实施，极大地调动起乡的财源建设积极性，特别是乡镇，面对财政收入增长缓慢，持续财源断档，财政支出不断膨胀的新形势，许多乡镇积极探索，着力研究破解围绕乡镇财源建设的三道难题。1、用闯过“四个误区”破解观
10、念转变难题。抚远镇、鸭南乡、通江3个乡镇通过勇闯“急功近利”、“只求数量漠视质量”、“重工轻农”和“重投入轻管理”等四个误区，更新了思想观念，树立起科学发展观，指导财源建设。尊重经济规律，谋划长远可持续发展利益；注重发展非公有制经济和企业的科技含量，杜绝了项目建设中人力、财力、物力浪费现象，巩固了招商引资成果。2、用科学发展观破解“三个关系”难处理问题。海青、通江、别拉洪3个乡和县级财政部门在财源建设中落实科学发展观，认真破解“逐步退出与合理介入”的关系，“政府目标与财政能力”的关系，“外延扩张与内涵发展”的关系。在学习实践科学发展观中，他们共同认识到，按照公共财政的要求，财政资金要退出竞争性
11、生产经营领域。但并不等于要退出经济建设领域，而是要把生产经营领域的投入转到公共设施建设和提供教育、科技、卫生、文化等三个公共服务及健全社会保障体系上来。提高了认识也增强了信心，这三个乡不在疏远财源建设，并通过加强政策引导和强化管理服务，转变了支持方式，更加科学合理地介入到财源建设中。按照市场经济的要求，绝不举债搞财源建设，遏制了以政绩需要代替市场需要，以财政风险代替企业风险的“越位”行为。县级财政努力适应经济增长方式的转变，注重发展企业内涵，扶持企业开展技术改造和产品升级换代，走集约化经营之路，对于企业外延扩大再生产，积极在财力允许的情况下通过严格科学论证审慎进行决策。3、用抓好“五个重点”破
12、解方向选择难题。一是建基础培育市场，给财源建设创造良好外部条件。县乡普遍将基础设施建设视作经济增长点，通过改善投资环境，为产业发展、财源建设创造良好的外部条件。二是扶企业壮骨干，建好支柱财源。县乡财政力所能及地捆绑使用财政资金，支持骨干企业结构调整，创造产业特色、规模和优势；坚持以市场为导向，以产品为龙头、以提高效益为目标，推动产品产业结构由单一品种向系列化、规模化转变，由低技术含量、低附加值、夕阳产业向高技术含量、高附加值、朝阳产业转变。三是发展特色农业，巩固基础财源。抚远县以财政模式转变为契机，发挥好财政支农资金、农业综合开发资金、扶贫开发资金的功能作用，按照发展市场农业和优质高效农业的方
13、向支持产业引导农业产业结构调整，拓宽市场空间；推进农业产业化经营，提高了农业对财政的贡献率。四是发展个私经济，培植群体财源。县乡财政努力用足用活政策。为个体私营经济发展提供必要的政策和资金支持；以扩大个体私营企业规模，提高产品技术含量和外向化水平，培植群体财源。五是增加科技投入，培植新兴财源，在取得“科技是生产力”、“科技是经济发展的动力”的共识基础上，我县立足长远，配套完善发展高新技术产业的优惠政策，增加科技投入，开展“院县共建”活动推进科研成果转化，促进产业升级；特别坚持集中财力、扶优壮强，引进和运用高新技术，发展技术产业化的龙头企业；通过创名牌，以“名、优、特、新”四大要素，提高市场份额
14、占有率，将技术优势转化为产业优势和财政优势。三、存在的问题构建社会主义和谐社会，重心在基层；全面建设小康社会，重点在农村。县乡财政是国家财政的重要组成部分，是加强基层政权建设、维护社会稳定、提高基层政府基本公共服务能力的物质基础。我县目前实现的财力均等化，仅局限于乡镇财政供养人口人均财力略高于县本级，而非广义上的实现城乡基本公共服务均等化的要求。基本公共服务均等化，是指全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。“通常，公共服务的目的在于为集体的所有成员提供普遍利益。”主要包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务等基本内容，集中体现
15、在就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化等，公益性基础设施、生态环境保护、生产安全、消费安全等各个方面。基本公共服务均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，是落实以人为本的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。尽管抚远县在推动县乡财力均等化方面做了一些工作，并取得了一定的收效，但从推动县乡财力均等化的目标，即以县乡财力均等化的实现最终换取公共财政服务“三农”均等化目标的实现这一角度看，县乡财力要实现均等化仍旧颇为困难，农村还面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾
16、：农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务，并由此导致了他们最基本的生存权和发展权得不到保障。（一）最终目标：县乡财力均等化公共服务均等化实现难由于每个地区的自然条件、基础设施、资源禀赋、管理水平以及企业素质和财政队伍素质等因素的不同，每个地区的经济发展水平与财政保障能力不一样，因而财政提供的公共服务水平也就不一样。抚远县各乡镇的情况亦如此，近傍“哈抚”国家公路沿线的寒葱沟、浓桥、浓江等乡镇基础设施水平相对高一些，而资源禀赋水平则要相对低一些；海青、抓吉、通江和抚远镇等乡镇因位于沿边沿江地带，虽然自然条件差，但资源禀赋水平相对高一些。那么，以实现县乡财力均等化换取提供均等化公共服务为目标的财政政策，
