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1、代建制的风险与防范措施 代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(即代建单位)负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，因此代建制是一种代理关系。政府投资工程采用代建制方式可以克服“投、建、管、用”四位一体的政府投资工程管理模式所带来的非专业化、低效率、低质量等弊端，通过专业化、集中化和市场化的管理，实现投资控制，保证质量和工期，同时有利于从体制上铲除腐败的土壤。因此我国将它确定为政府投资工程建设管理的改革方向。但代建制是有相应的配套制度作保障的，如果制度不配套，依然会存在风险。理论上由于代建单
2、位是“代业主”，受到严格的代建合同约束，且有工程节余分成与履约保函的激励和约束，因此代建制应该不会有太大的风险。但如果封顶价格(即工程预算价格)与市场形成的工程成本价相差太大(两者之差设为R,即工程节余)，则可能诱使代建单位与施工、监理、材料供应等单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应由纳税人获得的工程节约R非法据为己有;或者是代建单位与工程预算的编制和审批单位串谋，提高封顶价格以进一步增大R获取非法收益;同时，如果R比较容易攫取，则围绕代建单位选择的招标等问题，还可能产生与其它招标活动类似的腐败问题。我们认为这就是代建制的主要风险之所在。一、代建制的配套制度
3、任何一项制度都不是孤立存在的，一项制度的建立必须要求相应的配套制度作保障，否则该制度便不能充分发挥应有的作用。代建制既然是一种代理关系，就必然存在代理风险。因此代建制需要相应的配套制度以防范这种风险。1.严格的工程造价管理制度政府投资工程实施代建制的重要目的之一是控制工程造价，因此在代建合同中一般都约定有工程造价的封顶价格。但如果封顶价格与市场形成的工程成本价相差太大，则可能诱发代建单位与施工、监理、材料供应等单位串通谋取R的行为。因为根据串谋形成的理论，在多层级委托代理组织中如果存在串谋收益且委托人与各级代理人之间的信息不对称，就有可能形成串谋。在R较大的情况下，政府投资工程的代建制就满足串
4、谋形成的条件。因此尽可能降低R是防止这种串谋的重要手段。另一种手段是规定代建单位可以获取工程节余的一部分分成，以使其严格监督而放弃串谋。但尽管如此，由于代建单位只能获取一部分节余(如北京规定为30%)，因此代建单位就会在严格监督与串谋之间权衡，如果后者的收益除去串谋成本后大于所得的管理费与工程节余分成之和，则容易出现串谋。并且负责施工、监理、材料供应等的单位参与串谋也是一种帕累托改进:串谋后的收益将大于在代建单位严格监督下的收益。因此他们将乐于串谋，这样代建单位与其他单位串谋的成本很低，容易达成串谋协议。同时如果工程造价管理制度不严格，代建单位还可能与工程预算的编制和审批单位串谋，提高封顶价格
5、以进一步增大R获取非法收益。因此为了防范这些串谋行为，必须进行严格的工程造价管理，使代建制的封顶价格尽可能接近市场形成的工程成本价，也就是尽可能降低R，使代建单位与其他单位的串谋行为成为一种非理性行为。这就要求必须有严格的工程造价管理制度。2、严格的施工监理制度采用代建制的工程所使用材料的种类、配比等容易成为代建单位的私人信息，这些私人信息可能成为代建单位非法谋取R的手段。以钢筋混凝土为例，浇灌钢筋混凝土需要砂子、不同规格的骨料、水泥以及钢筋。含泥量不同的砂子成本不同;对于骨料，1公升的石子中各种规格大小的石子所占比例不同、总重量不同，则成本不同;钢筋截面、配筋、搭接、产地、抗拉强度、弯曲度、
6、疲劳度不同的钢材成本不同;不同品牌、规格的水泥的成本不同;混凝土搅拌时水泥、砂子与骨料的配合比不同，成本不同等等。代建单位可能在短期内不显著影响工程质量的前提下采取报高价格材料而实际上使用低价格材料的手段提高工程造价，从而攫取R。因此必须通过监理工程师按照严格的程序、运用严格的手段对工程进行监理，以防范代建单位利用自己的私人信息，通过施工中的偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更来谋取R的行为。3、严格的专业人士管理制度建设业是一个信息高度不对称的行业，建设工程的投资者总是处于信息劣势。为了克服这一劣势，各国普遍依靠负责任的专业人士进行建设管理，这些专业人士主要有负责设计的设计师，负责工程造
7、价的造价师或工料测量师，以及负责施工监理的监理工程师等。为了让他们保持敬业、严谨、清廉、公允的职业操守，必须对他们建立一套有效的约束机制，包括建筑法规约束、专业人士组织、专业人士工作条例、职业道德标准的约束以及市场机制、信誉约束等，这些约束在发达国家或地区是非常严厉的，一旦出现了违规行为被查处，就会因职业出现污点而失业，甚至终身无人雇佣。 例如香港对各类专业人士实行“认可人士”制度，认可人士的纪律处分程序由纪律委员会执行。当认可人士的行为，如有一项与执行其专业职责有关的罪行被任何法庭定罪，曾犯有专业上的行为不当或疏忽，使该人如果继续保留在名册上会损坏建筑物条例的妥善执行的，纪律委员会可做出如下
8、处理:命令该人的姓名水久或在一段纪律委员会认为合适的期间内从认可人士名册中删除;如同时还在结构工程师名册中，要从两份名册中删除;或者命令谴责该人;命令对该认可人士处以不超过25万港元的罚款，款项可作为欠政府的款项而追讨;命令将委员会的裁决及命令登报。当然，若受处分者不，要从两份名册中删除;或者命令谴责该人;命令对该认可人士处以不超过25万港元的罚款，款项可作为欠政府的款项而追讨;命令将委员会的裁决及命令登报。当然，若受处分者不服，可向法庭上诉。这种做法对专业人士形成了严格的约束，使其严格遵守建筑法规和职业操守，确保工程的质量和进度乃至投资控制。4、工程担保与保险制度工程担保是指承包商或代建单位
9、委托第三方向业主提供一定金额的经济和责任保证，如承包商不能履行工程建设合同，或代建单位不能履行代建合同，则由担保方承担由此产生的一切后果。工程担保是建筑业中的一种惩戒机制，它通过保函的无条件支付功能实现快速理赔，能较好地解决承包商或代建单位的道德风险问题又能解决其逆向选择问题，是建筑经济中的内在稳定器。由于担保人在提供担保时要求反担保，因此工程担保实质上是让风险的制造者成为风险的承担者，所以能够有效地约束承包商或代建单位。工程保险有利于规避因设计工作疏忽或过失引起质量问题造成的风险，以及由于施工、材料或使用过程中由于疏忽或过失引起质量问题造成的风险。如法国实行工程竣工十年责任险，要求承包商以及
10、负责建筑设计的咨询工程师必须投保，以对工程本身在十年内承担相应的质量缺陷责任。建筑师购买职业责任险有利于规避设计风险，为了保证投资安全，是否购买职业责任险是业主选择建筑师的标准之一。由于保险公司在接受投保时会对投保人进行严格的审查以防范其逆向选择与道德风险，因此这种审查实质就是对承包商、代建单位以及咨询工程师和建筑师的监督。如果被保险人没有很好的市场信誉，则难以获得保险，从而其市场竞争力将会大大下降。因此工程保险能够有效地约束承包商、代建单位以及咨询工程师和建筑师。实行代建制后，如果没有工程担保与保险等相应的配套措施，代建单位将可能在工程项目的管理上成为风险的制造者。5、明晰的产权制度当产权制
11、度明晰时，代建单位、施工、监理单位等都会尽力追求利润最大化，遵从法制与市场原则，彼此之间严格监督与相互制衡，使基于业主制的投资控制与风险约束机制有效地发挥作用。如果代建单位、施工、监理单位等的产权不明晰，则这些单位就有可能偏离利润最大化目标，将这些单位的代理风险转移到纳税人身上。例如，一个以国有为主体的代建单位，其经营者可能利用自己的控制权谋取R而不顾代建单位的业绩与信誉，并最终由国家承担相应的损失。所以实行代建制时，应尽可能要求代建单位、施工、监理单位等的产权明晰，最好是以私人产权为主。6、严格的政府监管制度实行代建制依然必须要有严格的政府监管制度，如严格的工程预算审核制度，合同变更审查制度
12、，索赔与反索赔审查制度，超预算支付审查制度，严格的竣工验收和后评价制度，以及严格的工程项目审计制度，责任追究制度等，还要求有效的舆论监督和举报制度，这些监管制度旨在强化纳税人对各级政府机构以及代建单位、施工、监理单位等代理人的监督，以尽可能降低代理风险。当然，实行代建制还必须要有足够数量的合格工程项目管理公司。只有在上述完善配套制度的共同作用下，代建制的风险才能降到最低，其控制投资，保证质量和工期，同时防止腐败的作用才能真正充分发挥出来。二、我国代建制配套制度的现状及面临的风险1、政府工程造价管理制度不完善我国目前的政府投资工程的造价管理既有中央和地方发改委系统和财政系统的分级管理，又有从中央
13、部委到地方政府的专业工程造价机构(工程造价管理站等)的管理，是一种全方位的管理，但也是多头、分散的管理，因此不能有效降低工期与投资的不确定性，容易造成失控。同时我国还没有完全摆脱过去全国采用统一的标准概预算定额的工程造价编制方法的影响，有的建筑施工企业因此缺少系统的企业内部造价估算定额体系，对自己的生产成本不太了解等等。因此我国现行的政府工程造价管理的市场化程度比较低，工程预算容易大幅度偏离市场形成的工程成本价，这就可能使R很大而诱发串谋风险。R很大在已实行代建制的工程上可以看出端倪:如上海市委党校一期工程在使用功能不降低的情况下节约费用2624.414万元;中航建设开发公司大连酒店的装修，决
14、算价1892万元，比预算价2400万元节约508万元。另外，一些地方推行最低价中标法，中标价比预算价低20%-40%，而工程的质量和工期依然能得到保证。这些说明我国政府工程的造价管理制度不完善，工程的预算价比市场形成的工程成本价高很多，容易诱发代建单位非法谋取R的行为，这种行为可能会成为代建制的主要风险。2,施工监理制度未严格落实当前我国的施工监理制未落实或严重不规范。在四川省监察厅、四川省发改委于2003年四月的一次对全省政府工程业主人员的调查中发现，只有9%的被调查者认为目前对监理工程师“非常重视”;32%的被调查者认为监理机制的作用“不显著”;22%的被调查者认为监理单位从施工单位领取管
15、理费的行为“较普遍”;19%的被调查者认为业主同体监理的现象依然存在;认为监理单位素质“很好”的被调查者只有4%，认为监理人员素质“很好”的只有11%;54%的被调查者认为监理工程师不易落实成本控制。一些国内有名的重大项目如宝成铁路复线的审计结果也表明，我国当前的施工监理制有时形同虚设。这样代建单位就容易收买监理工程师，实现其非法谋取R的行为。3、专业人士管理制度不健全我国还没有对建筑业各类专业人士建立一套有效的约束机制，以使其保持敬业、严谨、清廉、公允的职业操守。如建筑法规约束，专业人士组织、专业人士工作条例、职业道德标准的约束以及市场机制、信誉约束等方面，都没有达到完善的程度。以监理工程师为例，我国与工程监理相关的法规散见于建筑法、工程建设监理规定等法规中，没有统一的监理法规，尤其没有针对政府工程制订相关的规定;现有的监理法规重点对监理单位进行了约束，但惩罚较少落实到监理工程师个人头上;监理工程师的行业管理弱化，缺乏对从业人员有效的约束与监督机制等。这些使监理工程师容易被收买而丧失独立“执法”的能力，从而容易使监理制形同虚设。在专业人士管理制度不健全的情况下，代建单位非法谋取R的行为不容易受到各类专业人士的抵制。4、未全面实行工程担保与保险制度
