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1、抗日根据地行政监督思想探析 。在淮北抗日根据地创建期间，党所掌控、运作政权的权力体系始终践行人民性宗旨这一根本属性，而这离不开刘瑞龙的奉献。就如何实行有效的行政监督，作为淮北行政公署主任的他进行了创新性的实践探索并提出了一系列内涵丰富的思想，诸如启动行政监督的前提在于民主性，保障行政监督的运行在于制度性，实施行政监督的主体要具有人民性，开展行政监督的类型务必多样性等。今天，梳理和分析这一时期刘瑞龙的行政监督思想，对当下的反腐败斗争尤其是推行行政权力的阳光透明运行具有重要的启示性价值。 关键词：淮北抗日根据地；刘瑞龙；行政监督 抗战期间，中国共产党不仅成为抵御日本侵略的中流砥柱，而且她所领导下的
2、各个抗日根据地也呈现出清正廉洁的现象，让苦难的民众看到了民族复兴的新希望和社会发展的新前途。以当时的淮北抗日根据地为例，其廉政建设除了体现在以党的组织为载体的权力体系运行的标准有序之外，还特别表现在党所掌控、运作政权的权力体系始终践行人民性宗旨这一根本属性。而这离不开当时担任淮北行政公署主任刘瑞龙的奉献，例如为了预防和遏制根据地的各级行政机关及其工作人员在执行公务和履行职责时的失范乃至失效行为，他十分注重实施行政监督，并且在实践中形成了丰富的行政监督思想。今天，深入地考察和梳理这一期间刘瑞龙的行政监督思想，既有助于推进党史人物的研究，更对当下的反腐败斗争尤其是推行行政权力的阳光透明运行具有重要
3、的参考、借鉴价值。 一、启动行政监督的前提在于民主性 党领导下的行政权力的形成之所以具有正当合法性，根本上在于其是由追随党的内外民众所让渡的部分权利而凝结成的。同样，行政权力运行过程要标准有序、结果要合理有效，也归根结底取决于是否实现政治的民主以使行政权力运作成为有限的权力运作、行政权力作用的客体成为权利有保障的客体1222。正是基于上述的判断，以及考虑到抗战期间根据地的行政权力的运行还承当统一战线的功能，当时担任淮北行政公署主任刘瑞龙就非常重视民主政治对行政监督的重要性，屡次表达了民主政治是实施有效行政监督的前提和根底这样的思想。如在1940年9月苏皖区党委书记联席会议上，刘瑞龙在所做的?苏
4、皖边区的群众工作?报告中就强调实行民主以反对贪污就是目前斗争的重要内容之一。1943年2月的淮北苏皖边区第二次民政会议的讲话中更是明确“彻底实施民主政治是今后完成任务的根本环节2206，认为缺乏民主元素的行政权力运行只会直接导致“政府相当孤立“没有老百姓对政府的严格监督，干部容易腐化，难于进步2208，以及从根本上影响未来的民主共和国的建立，“真的县区乡都不能把民主搞好，即无资格做到民主共和国的建立，今天的抗日民主根据地就是将来民主共和国的基石2208。就为何行政权力运行中民主缺位从而致使监督流于形式，刘瑞龙进行了深刻的剖析，指出既与行政权力运行所处的外政治生态环境中劣变生态因子的侵袭例如总体
5、处于一个封建官僚的国度，旧官僚习气的影响依然根深蒂固有关；也离不开行政权力运行的内政治生态环境中劣变生态因子的侵袭，诸如行政权力形式主体民主教育不够和运用民主的能力不足、行政权力运行中某些授予环节的错位等。同时，刘瑞龙也就如何大力发展民主政治以有效实现行政监督进行了艰辛的探索和实践。 一大力加强对各级行政领导干部的民主教育作为行政权力运行的形式主体，各级行政领导干部是否具有民主的意识和素养以及运用民主的能力，直接影响着行政权力运行的科学合理性，也关乎行政权力能否自觉接受监督而成为保障、维护人民利益的权力。鉴于此，1941年在为淮北苏皖边区行政公署创办的?政府工作?所写的发刊词中，刘瑞龙就强调“
6、帮助政府工作干部进行思想意识的锻炼与修养，这个问题已成为今天政府工作中的严重问题270。同年在行署的施政报告?为实现苏皖边区施政纲领而斗争?中，指出除“战斗的“廉洁的之外“民主的也是各级领导干部所必须具备的工作作风。如何进行民主教育，刘瑞龙认为可以采用整风轮训的方法进行，让广阔领导干部懂得民主的根本知识诸如民主的战略意义及其怎样领导民主、进行民主生活等；也可以在贯彻群众路线的民主生活中进行自我学习和提高，从而认识到行政人员威信的树立不是依靠威力、特权而是主要“靠民主的运用2310。可见，民主教育是推进当时党领导下的行政监督现代化的重要举措，它有助于消除中国古代行政监察“人治思维根深蒂固的影响3
7、53。 二积极实施边区各级政权机关的民主化改造彻底贯彻“三三制，使“三三制不仅仅是宣传口号而更是必行的政策，从而解决现实中因“左的包办而致使三三制流于形式这类现象的滋生；健全各级民意机关特别是使参议会成为真正的权力机关，并将其视为判断各级政权是否真正实现民主的标志之一；建立各级行政委员会，使行政权力在运行中坚持和实践民主集中制的原那么；加强基层行政建设，实行民主改造；等等。上述的民主化改造，就是要促使根据地的各级行政机关在制定和实施公共政策及社会管理过程中处于一种民主化的常态状态中。 三严格开展反官僚主义为主要内容的整顿政风运动行政权力运行中出现的“官僚主义虽然不能等同于“腐败，但是它易割裂行
8、政权力与群众的联系，使权力在行使和运用中有意或无意地回避了民众的监督。对于淮北抗日根据地党领导下的行政权力为何滋生官僚主义，刘瑞龙认为这既有客观的原因，也有主观的原因。客观的原因在于过去封建官僚政治陈规陋习的影响和人民政治文化水平低；主观的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政权的本质。而要克服政权中的官僚主义，除认真实行广阔人民的民主之外，刘瑞龙强调必须开展整顿政风运动，在政权内部从每一个组织、每一个干部着手实施“三个批评即“同志的自我批评，同志之间的相互批评及领导的自我批评2359的有机结合。由于“官僚主义是民主主义的反面，没有民主精神就是官僚主义4316，因此，开展反官僚主义就是旨在促进行
9、政权力的形式主体能够自觉地树立、实践民主精神和平等精神。 四着力推进党政关系的民主化党政不分，一方面影响了党的科学执政、民主执政的形象，从而削弱了党的领导地位，另一方面，也变相地意味着各级党委监督行政权力的丧失。要充分发挥党对行政权力的监督功能，更在于以党政行为的民主化来示范、带动行政权力运行的民主化，这就务必需要在坚持党的领导前提下理顺党政关系。在担任淮北行政公署主任期间刘瑞龙也就如何理顺两者之间的关系进行了探索，提出了一些有价值性的思想。如认为党对政权的领导是原那么的、政策的、大政方针的领导，而不是事事包办代替式的领导，要尊重政权工作的独立性；党委对政权的领导只能通过自己的党员及其党团来实
10、现党的决议；各级政权中党的组织要监督、指导行政权力对党的政策的执行，而不是公开命令式的；党的领导机关及党员要成为贯彻执行政权法令、决议的模范2213-215；等等。 二、保障行政监督的运行在于制度性 科学化制度的制定与执行，既保障了行政权力运行的标准有序和持久长效，也在于为行政监督寻到了一个科学合理的路径。正如邓小平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。5333在淮北抗日根据地，刘瑞龙十分重视制度对行政权力运行包括行政监督的保障作用。例如1943年淮北苏皖边区第二次县长会议上，刘瑞龙谈到了制度对健全政府系统组织工
11、作的重要性时，明确主张“没有制度，组织是个观念。有人有制度就是组织2359。正是由于对制度地位和作用的高度认同，他也经常坚持从制度层面评判当时淮北苏皖边区行政权力的运行效果状况。如1943年淮北苏皖边区第二次民政会议上，他指出苏皖边区行政工作存在着一些不民主现象，其中重要的表现就是“不严格执行各种制度，行政委员会及各种委员会等于没设，没有认真地建立经常工作2207-208、“三三制还未贯彻致使“不善于吸引广阔人民参政，政权与广阔群众没有亲密的联系2213。同年在下发的?关于继续开展民主运动，改造基层行政的指示?中，他强调淮北根据地的一些基层行政存在诸如“民主选举的不民主等现象，重要的原因之一就
12、是“不了解民选代表制的革命作用2298。同样在淮北苏皖边区第二次县长会议上，他认为淮北根据地行政权力运行中所滋生的无组织、混乱不统一，闹独立、各自为政的坏现象，根本原因就在于“民主集中制未很好地建立起来，甚至受到了严重的损失2361。为此，他就如何加强制度建设以保障行政权力运行的标准有序特别是实施有效的行政监督进行了富有成效的探索。 一积极贯彻落实民主集中制这一根本原那么。在党领导下的行政权力运行中，民主集中制这一根本原那么扮演了基线和准线的作用，脱离了这一基线和准线也就意味着行政权力运行的“脱轨离序。另外，民主集中制这一根本原那么对各种根本乃至具体的行政制度的建立健全发挥了指导性的作用，没有
13、前者正确性的贯彻落实也就难以谈论后者的成熟化建设6182。正是基于上述的考虑，刘瑞龙屡次指出“反对官僚主义、自由主义、改变作风，主要内容之一要维护民主集中制2361。而如何贯彻落实民主集中制这一根本原那么，除了有各种根本、具体的配套制度建设之外，刘瑞龙强调首先必须科学地认识民主原那么和集中原那么的内涵，指出其最大限度的民主就在于“少数服从多数，个人服从全体，人人有权，最大限度的集中就在于“下级服从上级，部分服从全体，司法、立法合一2361；明确正是有了这一最大限度的民主发扬了“最大的积极性，也正是有了这一最大限度的集中发挥了“人民的伟大力量2361。 二积极推进各种根本的行政组织工作制度建设。
14、在行政监督中如果“诸多的监督主体对行政权行使的监督并不一定有严格的程序规那么，那么必然造成“诸多的监督系统在其行为方式中也没有对应的程序规那么725。行政权力运行内各种根本的组织、工作制度，标准和调整着行政权力运行内部所涉及的各种政治关系，亦从不同层面发挥着净化行政内部政治生态环境的制度效力。在担任淮北行政公署主任期间，刘瑞龙反复指出没有这些根本的行政组织工作制度，行政权力的标准运行包括行政监督就无法实施，民主集中制原那么的贯彻落实也将变为一句空话。他认为推进根本的行政组织制度建设，就是要贯彻“三三制和代表制，前者是在行政权力本身的组织成分上体现着民主集中制原那么，而后者是在行政权力本身的组织
15、形式上反映着民主集中制原那么。“没有三三制和代表制，便没有真正的民主集中制。2362根本的工作制度建设，务必要立足于不同的工作特点来推进。例如对某一项工作或某一时期的工作要建立调研制度、布置工作制度、检查工作的制度、总结工作的制度等；各级政府机关本身要建立会议制度、办公制度、学习制度、生活制度等；上下级行政机构要建立报告制度、巡视制度等。另外，为确保组织工作制度的扎实推进，刘瑞龙要求加大政纪法规的监督制约力度，如1942年下发的?整顿行政纪律训令?中就报告制度等作了明确规定，并指出“不遵上项情事者，严加惩罚，决不宽贷，以整政风，而维法纪291。同时实行“一把手负责制，“建立制度要一件一件来做，
16、负责人要抓紧2365。 三积极加强行政权力运行中的财经管理制度建设。行政权力在经济领域是最易滋生异化现象和行为的。以淮北抗日根据地为例，由于创建初期一些地方财经制度建设的滞后，出现了严重的经济腐败和浪费现象。如许多财经部门收款不给票、虚报、伪造单据；xx县区一个区长竟贪污5000元；有的县长要用600元买一件皮袍；等等2585。因此，为了堵住经济领域的腐败“漏洞，刘瑞龙积极致力于财经管理制度建设。如1942年10月在淮北苏皖边区第二届参议会所做的三年来的政府工作报告中，就指出自公署成立一年来根据地财政方面实行了统筹统支、建立了正规的收支制度，即省县款正式划分、统一了预决算制度、实施了审计制度、确立了金库
