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1、房屋征收过程中租赁问题探析国务院公布的国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院 590 号令）已经 施行 2 年多了，在我国城市建设和发展中起了很大的推动作用，开启了全新的“征 收新时代”。但是，在实际征收过程中，因征收而引发的利益冲突和社会矛盾， 也在一定程度上影响到了城市化进程和社会稳定。其中，在立法变化的情况下， 房屋征收中房屋租赁问题成为一个新的课题。由于实践中大量存在房屋所有权人 与承租人分离的情形，如何分配、协调二者之间的利益，直接影响到征收工作的 进程。一、法律分析1、房屋征收补偿关系和房屋租赁关系是两个不同的法律关系。 房屋征收与补偿是指为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人
2、的房 屋，并对被征收房屋的所有权人（被征收人）给予公平补偿的行为。房屋租赁是指房屋所有权人作为出租人将其房屋承租人使用，由承租人向出 租人支付租金的行为。房屋征收补偿关系和房屋租赁关系是两个不同的法律关系。其具体区别在 于：（1）法律性质不同。前者为行政法律关系，后者为平等主体之间的民事法律 关系；（2）主体不同。前者法律关系的主体是征收人与被征收人，后者的法律关 系主体是出租人和承租人。房屋所有权人在两个法律关系中的身份地位不同。房 屋所有权人既是房屋征收与补偿的对象，是被征收人，同时，又是房屋出租人； （3）法律效果不同。前者将发生房屋所有权发生变更，由先前的房屋所有权人变为政府。而后者产
3、生债的法律效果，双方违反房屋租赁协议仅发生违约后果，房屋所有权人不发生改变；（4）法律依据不同。前者主要依据国有土地上房屋 征收与补偿条例、行政复议法、行政诉讼法、行政强制法以及各地方政 府的相关规定；后者主要依据民法通则、合同法、物权法等法律。2、征收法规沿革1991 年 6月 1 日施行的城市房屋拆迁管理条例是对承租人实施全面保 护，房屋承租人无论是从实体还是程序方面，都可以主张相关权利。2001 年 11 月 1 日施行的城市房屋拆迁管理条例改变了房屋承租人作为被拆迁人的法律地位，但是仍在相关条款中规定了房屋承租人的有关权利。2011年1 月20日施行的国有土地上房屋征收与补偿条例（以下
4、简称条 例）规定了征收补偿的对象是被征收房屋的所有权人，加强了对房屋所有权人 的利益保护，对公权力推进征收起到效果，与此同时对承租人的保护被忽略。这 就使承租人的权利保护进入另一种“真空状态”。条例的立法宗旨历史上经历了一个从侧重维护管理、维护国家意志到侧 重保障公民合法权益、保障行政救济的不断演变、不断法治化的进程。条例立法宗旨是规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益， 保障被征收房屋所有权人的合法权益。它调整的是房屋征收与补偿法律关系，只 涉及到征收人和房屋所有权人两个法律主体，所以，承租人不应该也不可能成为 房屋征收与补偿的补偿对象，不应该纳入条例，受条例调整。二、实践中存在的问
5、题租赁房屋的征收补偿问题，涉及到房屋所有权人和承租人的关系和利益，情况比较复杂。在对租赁房屋进行征收时，房屋所有权人和承租人的合法权益都应 得到保护，既要对房屋所有权人进行补偿，又要考虑社会安定对房屋承租人进行 保护。条例完全抛开承租人来谈拆迁，是不可能的。如果不给予承租人以强 有力的保护，有可能带来严重的社会问题，不利于社会稳定。在实际征收与补偿 工作中，经常存在以下几个问题：1、征收人“绕”在房屋征收过程中，征收部门往往绕开承租人，而直接与被征收人协调，把 承租人完全排除在协商对象之外。这样的做法，从现行的法律规定来看，并不违 法，但不见得合理。有时，为促使房屋所有权人及时、顺利交房，征收
6、部门通常 是以“撵走承租人”为“给予被征收人征收补偿”或者“给予被征收人全部补偿” 为条件，对承租人采取“模糊政策”。2、出租人“推”因房屋征收，出租人与承租人解除合同，对于承租人的损失，出租人往往会 把责任推给征收人。一旦将补偿款项全部支付给房屋所有权人，房屋所有权人不 补偿承租人的损失，也不积极配合解决纠纷。这样出租人就将“包袱”推给征收 人，给征收人的征收工作带来极大的困难。3、承租人“闹”承租人在房屋征收时，面临着不知向谁主张权利的难题。在很多时候，因为 在租赁合同中未约定政府征收时承租人损失补偿问题，出租人以无约定为由对承 租人不予补偿。此时，承租人只好向征收人主张权利，但征收人又以
7、承租人并非 房屋所有权人，不是房屋征收与补偿的对象而拒绝与之对话。此外，承租人提出 的补偿金额过高，远远高于评估价值，而且将间接损失和费用也计算在内。这样 导致承租人拒绝搬离、上访，甚至暴力阻止征收。承租人在维护自己的合法权益 时，采取不合法、不合理的手段，不仅导致矛盾激化，影响征收补偿工作，还影 响到社会稳定。三、对征收租赁房屋补偿的具体操作针对房屋征收与补偿过程中出现的一系列问题，本人认为无论是征收人、被 征收人还是承租人首先都要有清楚、明确的征收补偿认识。只有清楚的认识，才 能妥善解决问题。1、讲明政策和法律。做好征收前的宣传、解释工作，让被征收人、承租人 等征收关系人充分认识到自己在房
8、屋征收补偿中的身份和法律地位。2、征收人在征收工作中要做到公开、透明，主动将相关信息公开。选用有 资质的房地产价格评估机构和房地产评估师对房屋装饰装修价值、停产停业损失 等进行评估。评估时一定要细致，不重复评估或者漏项。将分户评估报告告知被 征收人和承租人。3、根据合同相对性原理，承租人作为租赁合同的相对人，要明确认识到其 损失的补偿主体始终应是出租人。另外，对于从事商业服务业的承租人应该有一 定的商业风险意识，不能也不用应该将全部损失都由征收人“买单”。在确定停 产停业损失时，承租人经营状况不好就不会有利润损失；对于承租人的间接损失 也不予确认。比如某承租人迁址后由于环保要求的提高必须投入一
9、笔环保设施费 用，虽然迁址是由征收引起的，但新投入的环保设施费用不应由征收人来支付。4、征收人不能完全抛开承租人进行房屋征收工作，要为出租人与承租人提供对话的平台，协调处理双方的争议焦点和突出矛盾。不得采取暴力、威胁或者 违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使承租人搬迁。5、关于承租人权利的救济。条例将房屋承租人排除在法定补偿范围之外，意在简化征收法律关系， 房屋征收部门只要与被征收人依法协商订立补偿协议即可。对于可能涉及的房屋 承租人的相关权利，交由被征收人自行与承租人协商处理，以减少房屋征收部门 可能面临的纠纷范围。基于此，承租人必须在租赁合同中对征收涉及的相关权利 做
10、出约定，否则，将会使自己处于无法可依状态，难以进行权利救济。征收导致被征收房屋灭失，必将导致租赁合同因解除而终止履行。解除租赁 合同可能导致承租人三方面的直接损失：预交的租金损失、承租房屋的装修损失、 经营损失。根据合同相对性原理，承租人的上述损失应当向出租人主张。租金损失可依据最高院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律 若干问题的解释（以下简称“租赁司法解释”）第八条第（三）项规定要求出租 人退还，该条规定：租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性 规定情况导致租赁房屋无法使用的，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持。 征收具有强制性，强制剥夺其所有权，当然导致租赁房屋
11、无法使用。出租人可以 向法院起诉解除租赁合同或者租赁合同无效，租赁押金应当退还。装修损失按照下列情形处理：其一，租赁司法解释第九条规定，承租人 经出租人同意装饰装修，租赁合同无效时，征收时不予补偿。其二，租赁司法 解释第十条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满或者合同解除 时，征收时应当对出租人进行装修损失补偿。其三，租赁司法解释第十一条 规定，承租人经出租人同意装饰装修，合同解除时，双方对已形成附合的装饰装 修物的处理没有约定的，人民法院根据因不可归责于双方的事由导致合同解除 的，剩余租赁期内的装饰装修残值损失，由双方按照公平原则分担。其四，租 赁司法解释第十二条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时， 承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。但当事人另有约定的除 外。其五，租赁司法解释第十三条规定，承租人未经出租人同意装饰装修或 者扩建发生的费用，由承租人负担，征收时不予补偿。房屋征收与补偿涉及到征收人、被征收人和承租人三方主体，关系更加复杂， 矛盾更加突出。如何维护被征收人和承租人的合法权益需要在制度上加以完善。 实现公平与效率的平衡，不仅考验着立法者的智慧，对政府的征收工作能力也是 很大的挑战。在保证城市建设的良性发展的基础上，需要切实维护好房屋征收各 方当事人合法权益，只有这样，向“保护合法私有财产”迈出的步伐才走得坚实。
