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1、_社会保障与实践 一、社会保障的立法理念一种先进制度的建立，除了有高度发展的经济基础之外，还必须有先进理念的指导。在西方社会保障法制建设的过程中，除了本国的政治、经济和文化等决定因素外，哲学、政治学、社会学和经济学等先进理论及其思想，都对其产生过巨大的作用。由于社会保障制度的安排会对社会发展产生一定的影响，所以一些既是经济学家又是思想家的学者们，往往要通过对社会各种经济关系和经济活动规律的研究，来为社会保障的理论与实践提供一些方法论的指导。例如“西方经济学中的收入分配理论、边际效用理论、就业理论、贫困理论、制度学说和私有化理论，马克思主义的劳动价值学说、后备基金与六个扣除学说，等等。”都为现代
2、社会保障立法及其制度的发展做出了贡献。透过现代社会保障立法及其制度100多年发展的轨迹，我们不难看到：经济学家的学说和思想，对世界各国社会保障立法及其制度的产生和发展的影响是如此的前所未有。从19世纪的放任主义到贸易保护主义；从20世纪上半叶凯恩斯的国家干预主义到20世纪末新自由主义的出现；从20世纪5070年代产生的中间道路的理论，到20世纪90年代尤其是90年代末期，西方各国不约而同地选择了“第三条道路”（即淡化左右，取自由主义和民主主义之长）的实践，直至英国首相布莱尔第三条道路一书的出版在欧美国家所引起的轰动，无不充分地证明了先进理论及其思想与社会保障法的血与肉的关系。同样，世界经济学学
3、说及其思想的发展和回归，也无不表现出与其社会保障立法的产生、发展和改革的相一致。所以，当社会保障立法的完善与否成为一个国家文明程度的标尺的时候，先进理念的指导和指引就显得是如此的必不可少。在我国社会保障领域，有学者认为，目前比较有代表性的三种理论为是：（1）北京大学陈平教授的效率主义理论（认为中国作为一个地区发展根不平衡的大国和穷国，不能企图建立统一的社会保障体制，而只能建立以家庭储蓄养老保障为主，民营的医疗保障为辅，社区的社会救济保低，廉价高效灵活多样的社会保障系统）；（2）国家计委宏观经济研究院“中国社会保障体制改革的方向”课题组的平等主义理论（认为社会保障不能实行权利义务对等的原则，而要
4、实行“平等主义”的原则，范围扩及全民，所有公民，凡是社活处于困难时都应该得到国家的帮助）；（3）中国社会科学院社会学研究所景天魁的“基础整合的社会保障体系”的理论（认为中国的社会保障体系应该是以社会公正为理念基础的，其内容应该是守住底线，卫生保健：强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽）。与此同时，理论界针对我国社会保障立法及其体系的建设，仁者见仁、智者见智，出现了出现了不少的先进理论与先进思想。我们认为，若站在执政党的立党为公、执政为民的高度，“三个代表”重要思想不但是我们党必须长期坚持的指导思想，而且也应该成为社会保障立法的指导思想。因为加快和完善社会保障立法也必须“始终代表中国先进生产力
5、的要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国广大人民的利益”。社会保障法作为一种先进法律文化，也必须始终代表中国广大人民的利益的要求，才可能在实践中发挥其对社会财富的调整作用，以保护社会公民的社会保障权利。在社会改革的过程中，最不能容忍的是对社会公民权利的漠视、忽视直至权利的被剥夺。因此，让全体社会成员平等地享受到社会发展的物质文明成果和精神文明成果，应该是我国社会保障立法的基本理念。二、社会保障立法的发展社会保障法既是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会得于向前发展的一项重要制度；既是社会进步和文明的重要标志，也是社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现公平的“调节器”。社会保障
6、立法越是全面的国家，社会公民的社会保障权利就越得到全面地实现，而社会公民的全面发展又进一步推动着社会保障立法及其社会的全面发展。所以，与其说社会保障法是市场经济发展的结果，不如说社会保障法是一个国家一个民族发展的基本制度之一。纵观世界社会保障立法史，我们不难看出，先有社会保障的立法，尔后才有公民社会保障权的实现。世界各国社会保障制度的建立、发展和完善无不表现出其立法先行的特征，而各国公民社会保障权利的全面实现也无不是法律强制实施的一种结果，法律成了各国社会保障制度的强硬支撑点。如从1601年的英国的旧济贫法到1834年的新济贫法，使英国建立起最初的社会救济法律制度方面的权利义务关系；从1883
7、年和1889年，德国颁布了被世人推崇的“三大保险法”（即1883年颁布的医疗保险法、1884年颁布的事故保险法和1889年颁布的伤残与老年保险法），开创了现代社会保障立法之先河，“引起了整个西方世界的高度关注，并为工业化国家所仿效。”而1935年美国社会保障法的颁布，则赋予了社会保障以法律的内涵，从而具有了划时代的意义和起到了里程碑的作用。我国社会保障立法从社会保险开始，以1951年政务院颁布的劳动保险条例为起点，我们建立起除了失业保险以外的养老、医疗、工伤和生育方面的社会保险制度。而1982年宪法第五条的规定（中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有从国家和社会获得物质帮助的
8、权利。国家发展为公民享受这些权利需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其它残疾的公民的劳动、生活和教育）则为社会保障立法给予了原则性的指导。经过几十年的发展，我国社会保障立法取得了一定的成绩：在社会保险方面，国务院先后颁布关于建立城镇企业职工养老保险制度的决定、失业保险保险条例、工伤保险条例和五保供养工作条例等；劳动部颁发了企业职工生育保险试行办法和企业职工工伤保险试行办法等。在社会优抚方面，国务院颁布的行政法规有：革命烈士褒扬条例、军人抚恤条例和城镇退役士兵安置条例等。在社会救助方面，国务院颁布了城市居民最
9、低生活保障条例和城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法及其民政部颁布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则等。在社会福利方面，国家颁布了义务教育法和残疾人保障法等。勿庸置疑，这些行政法规和规章的颁布对调整我国社会保障关系起到了一定的作用，但对于要建立社会保障制度或社会保障法律体系来说却还显得远远不够。例如，国家比较重视的，也是改革重点的养老保险和医疗保险直到现在也无法可依。从国家的整体立法上看，我国立法工作确实取得了令世人瞩目的成绩，也可以说我们确实是用二十多年的时间走过了西方近百年的立法道路。如从1979年至1999年，全国人民代表大会及其委员会审议和通过了三百三十多部法律和有关法
10、律问题的决定，仅第九届人大及其委员会（1998年2002年）颁布的法律文件就有113件，最高人民法院的司法解释170件，而令人遗憾的是却没有一部是专门调整社会保障法律关系的基本法律；在国务院已经颁布的行政法规中，也没有那一个行政法规是专门为调整社会保障法律关系而制定，这种立法状况与社会保障法在社会发展中的地位与作用极不相符。我们认为，目前，我国社会保障立法存在着如下的一些问题：（一）整体立法滞后社会保障法作为一个独立的法律部门，其调整的对象是社会保障法律关系。社会保障法律关系的主体比较复杂，但更多地是政府和公民之间的关系。社会保障法律关系并非是对等的权利义务关系，除了在社会保险项目方面公民应该
11、缴纳一部分社会保险费和提供一定时期的劳动力的义务以外，其他项目方面政府承担着更多的义务和更大的责任。目前，我国虽然已经初步建立起包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利为内容的社会保障体系，但由于其背后无法律的支撑，所以在实践中法制化程度很低，从而导致用人单位不为职工投保、拖欠职工工资、挪用或挤占社会保险基金现象的不断发生。加之由于现行社会保障法律法规法律责任的不明确，而在诸如民法、劳动法、行政法和刑法等法律部门之中，对违反社会保障法法律责任方面也无具体的规定，所以对违法者无法追究法律责任，而只能在报纸上“点名”。同时，由于社会保障立法无程序设计的缺陷，致使公民在社会保障权利受侵犯时难于获得
12、司法救济，例如，在养老保险权方面，某市劳动和社会保障局与市高级人民法院“协商一致”，通过下发文件，规定劳动者依法要求用人单位补缴养老金的案件不属于法院管辖的范围，劳动争议仲裁委员会也不能受理。这样的规定不但剥夺了劳动者社会保险的司法救济权，而且还剥夺了劳动者社会保险的仲裁权。而在全国范围内，通过“会议记要”决定不受理社会保险案件的现象已具有一定的普遍性。我们不禁要问，如果法院不受理社会保险案件的话，那么公民的诉权如何保障？既然一纸文件能把公民的诉权剥夺，那么还要法律做什么！（二）保险立法混乱1.公民不同权（1）城乡公民不用权。我国宪法第45条规定的公民所享有的社会保障权，适用于全国的公民而非只
13、是城市公民。但国家的立法理念和立法实践却从来都以是城市人还是农村人而有区别，在社会保障立法方面表现出只有城市居民才能享受的特征。由于我国农民既无一定的生产资料，更不占有社会稀缺资源，所以一直处于弱势的地位，城乡公民享受社会保障待遇的差别很大。例如，1998年我国享受社会保障的人数为2亿人，其社会覆盖面为30%.其中城市覆盖面为88.7%，农村的覆盖面为3.3%，城乡差距高达21：1.近几年农村覆盖面尽管有所提高，但本质上没有多大的改变。我国城乡居民虽然是生存在同一个制度下，但农村特别是中西部农村贫穷的面貌一直没有什么根本性的改变，8亿多农民的养老保险待遇问题一直是一个悬而未决的问题。农民（包括
14、失地农民、乡镇企业职工、民工和为离开土地的农民）的养老保险还在国家制度建设的视野之外，基本处于无保险状态。我国农民养老除了五保户和军烈属享受1992年民政部出台的县级农村社会养老保险方案的有关规定，实行集体养老以外，始终还是传统的家庭养老方式。就集体养老保险来看，1995至1998年间全国有80以上的县参加了保险，但其也只占应参保人数的12%.特别是在1999年，随着国务院有关部门的“关于目前不适合推广农村养老保险”文件的下发，2000年，农村养老保险人数急剧下降；2000年末，全国农村参加养老保险的人数仅为6172.341万人。2002年则下降为5462万人。目前，除了上海（如上海出现了领工
15、资的“职业农民”，其不但可以像职业工人那样可以享受到养老保险，还可享受到失业保险（1）等比较发达的农村以外，我国农村养老保险工作处于“流产”状态，政府似乎已经放弃了对其制度的建设。（2）城市公民不同权。在城市，其企业、机关、事业和社会团体所享受的社会保险制度也不尽相同，就是享受财政养老的国家公务员和国家干部之间的待遇也不相同，如国家公务员养老金（实为退休金）的计算基数，比国家干部养老金（实为退休金）的计算基数多出了两个项目，造成在相同条件下，国家公务员的养老金高于国家干部的养老金。2.适用对象混乱（1）失业保险的适用。在失业保险条例中，其不仅适用于企业的失业职工，而且也适用于事业单位的失业人员，但却把国家公务员排除在失业保险之外。（2）医疗保险的适用。在国务院城镇职工基本医疗保险改革的决定中，其不但适用于企业的职工、事业单位的干部，而且把国家机关的公务员、社会团体的职工、干部和民办非企业单位的职工也包括在其适用范围内。（3）工伤保险的适用。2003年国务院颁布工伤保险条例，其适用范围除了劳动法适的范围以外，还增加了非法用工主体
