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1、推行农村税费改革还需变革行政管理体制【摘要】：正在全国 20 个省区轰轰烈烈推行的农村税费改革 ,被很多人寄予厚望 ,甚至被称为继土改、 家庭联产承包责任制之后的 “中国当代农村的第三次革命” 。此次税费改革的主要内容可以大致归纳为两点:第一 ,通过取消三提五统、 各种杂费 ,逐步取消劳动积累工、义务工，建立以税率提高的农业税以及农业税附加为主体的农村税制，即所谓 “费改税”；第二通过中央和各级政府配套财政转移支付填补地方财政缺口。矛盾也显而易见:农民减负 ,县和乡、 村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局 ,农村基层政府和义务教育就难以维持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面 ,
2、实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题。一、 改革农村行政管理体制的必要性（一）现行的行政管理体制和市场经济不相适应中国从 1978 年十一届三中全会正式提出建立中国社会主义市场经济的战略决策以来 ,一直在进行着渐进式的市场化改革。2001 年 12 月 11 日正式加入 WTO ,标志着中国市场经济建设进入一个新的发展阶段。市场经济条件下对行政管理体制的基本要求是行政管理体制要能确保政府是经济运行过程的调节者 ,经济流动秩序的制定者和维护者 ,执行经济活动规划的仲裁者以及战略规划的制定者。行政管理体制要能确保政府的行政方式要以市场和效率为中心 ,即一方面政府的行政是建立在市场资源配
3、置的基础之上 ,另一方面政府行为方式的选择要更多地体现效率原则。而中国现行的行政管理体制是建立在高度集中的计划经济基础之上 ,一方面政府的职能及其运作方式具有较强的指令性特征 ,形成了从上到下完整的指挥系统 ,政府直接介入经济运行 ,政企不分 ,甚至把经济组织也行政化 ,形成越位;另一方面体系不完整和机构过度膨胀并存 ,如己建立但和市场经济相悖甚至起副作用的部门难以取消 ,而适应市场需要的监督机构却没能建立起来或职能不到位。中国乡级政府产生的直接的原因是为了保证催耕催种计划的落实 ,另外就是因为当时交通和通讯不发达 ,行政辐射的面积有限 ,需要乡镇政府进行面对面的管理。但是现在这些因素基本不存
4、在了 ,而且因基层政府过多行政干预 ,还扰乱了市场运行秩序。但多年的改革并未触及这一计划经济的产物 ,而且还建立了一级财政 ,强化了这一级政府。（二）现行的行政管理体制是造成农民负担沉重的重要原因之一首先 ,建国 50 年来乡镇机构设置变动频繁 ,但历次变动的一个共同特点是该减的人没有减下来 ,新设的机构又要增人 ,造成机构臃肿 ,冗员膨胀 ,人浮于事。因乡镇行政机构改革滞后 ,大部分乡镇财政入不敷出 ,因人多且都要吃饭 ,财政收入部分(包括农业税和统筹提留费)全部用于人员工资和办公费都不够 ,那么 “统筹提留” 该办的事除了乱收费、 乱罚款、 乱集资摊派取得资金以外 ,几乎所有的乡镇都负债累
5、累 ,这一切负担都要有农民来承担。其次部门多 ,条块分割 ,关系难以协调 ,政府行政效率低下 ,该管的事没能管起来 ,但反过来由于旧的行政管理观念的简单复制 ,地方政府主导地方经济 ,逼民致富的事较为普遍 ,严重地阻碍了农民自由地按照市场规律来对产业结构进行调整。另外 ,在农村公共物品的供给上 ,因组织行政化 ,过分强调对上代理化的势头 ,对需求的动态适应性不强 ,更是造成农村有限的公共资源浪费 ,提高了公共产品的供给成本。而这一切由于行政管理体制造成的成本最终都要由农民来承担。（三）行政管理体制的改革是顺利推进农村税费改革的关键鉴于税费改革主要靠县乡村的基层干部推动 ,然而基层财政可支配收入
6、剧减 ,导致政府提供公共产品和公共服务的能力大为下降 ,有的县乡甚至连干部的工资也发不出来 ,这自然会影响他们推动改革的积极性。欲动税费而吏治不改 ,既动税费而上级财政转移支付却不足以弥补基层财政的缺口 ,在基层官员的 “巧立” 之职权尤在时 ,为了抵消税费改革带来的收入的减少 ,一些地方政府回到乱收费的老路上 ,造成农民负担的反弹 ,就再自然不过了。农村税费改革最大的症结在于 ,庞大的基层政权已演化为依附于农民身上的既得利益集团。农村税费改革所形成的冲击不仅是财政收入的减少 ,更重要的是减少了这一集团从农民身上 “寻租” 的机会。因此 ,在行政体制改革不配套的情况下 ,等于依靠在这场改革中利
7、益受损最重的阶层去推进这场改革 ,按经济学 “理性人” 的假设去分析 ,这场改革的结果可想而知。二、 农村行政管理体制改革路径的现实选择农村行政管理体制改革要解决的问题是在市场经济条件下农村需要一个什么样的管理组织 ,现行乡镇政府该何去何从。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要却又一直没有解决的问题。在农村税费改革的背景下 ,这一问题再次被提上议事日程 ,而且迫切需要从根本上加以解决。对此 ,已有的研究给予了较多的关注 ,主要观点有两种:（一）是乡镇政府改为县级政府的派出机构即取消乡镇政府 ,改设乡(镇)公所或办事处 ,将乡镇政府变成县级政府的派出机构 ,接受县政府的委派 ,专事县政府委托的
8、任务。乡镇财政支出由县政府编制预算 ,由县财政开支。（二）是乡镇自治一些研究者认为 ,乡镇政府改革更为合适的目标是实行乡镇自治。例如 ,在自治体制下 ,完全由乡镇人大决定乡镇政府机构和规模 ,可以保证机构精简 ,当前乡镇政府中存在的 “条块矛盾” ,也能得到解决。乡镇政府改革的目标设定 ,一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应 ,另一方面也应当符合中国农村的现实。因此就长期目标而言 ,乡镇自治应当是努力的方向;但就近期目标而言 ,改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织。在农村税费改革的背景下 ,在对乡镇政府进行改革时至少应当考虑以
9、下三点：1、是 “因事设职”。即根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能 ,设立并决定相应的组织形式及规模。2、是农民的供养能力。政治、 行政和司法等这些上层建筑组织是由纳税人供养的 ,它们的规模多大 ,取决于纳税人的供养能力。农村与城市相比 ,小农经济的剩余很少 ,农民的纳税能力有限 ,许多农民甚至是用非农收入缴纳税费 ,因而能够供养的政治、 行政和司法人员的规模也十分有限。因此 ,农村管理组织的形式及规模应区别于城市 ,不宜 “上下对口” 设置。3、是规模经济问题。即管理的对象越多 ,其分摊的管理成本越小。如果比照城市人口负担的 “吃皇粮” 人数 ,在农村建立各种管理组织 ,农民是负担不
10、起的。根据上述原则 ,一方面 ,实行 “乡派” 是合理可行的。我国的乡主要以农业为主导产业 ,农民的剩余很少 ,供养不起一级政府 ,同时乡政府职能比较简单 ,设立一级政府也没有必要 ,因此 ,可以取消政府建制 ,改设乡公所或办事处。这样既能够削减财政支出减轻农民负担 ,也能够满足农民对基本公共产品的需求 ,不至于因乡镇管理机构规模缩小而导致公共产品生产能力下降。但另一方面 ,对镇政府不加区分地一律都改为县级政府的派出机构却是不妥当的。因为我国目前制定的建制镇标准太低 ,其结果是同为建制镇 ,但产业结构、 经济形态却大相径庭。建制镇基本可以分成两大类:一类是以发展第二、 第三产业为主要特征的镇
11、,主要是县城和少数规模较大的镇 ,这些镇正逐步向小城市发展 ,基本上己属于城镇经济社会体系;另一类是以为农业和农村服务为主要特征的镇 ,这类小城镇数量多 ,规模小 ,分散地域广 ,基本上仍属于农村经济社会体系。对前者而言 ,这类镇的经济主要以第二产业、 第三产业为主 ,职能比较复杂 ,其财力也能够供养一级政府 ,因此可设立一级政府。如长三角、 珠三角的一些镇。这些镇设立政府更有利于满足辖区内居民和企业对公共产品的需求 ,同时财政也支付得起。对后者而言 ,多数是消费型镇 ,经济仍以农业为主 ,职能单一 ,财政收入主要来源于农业和农民 ,供养能力差 ,在这样一些镇建立一级政府显然是不合适的。这些镇主要位于中西部。因此应当提高建制镇标准 ,将后者中达不到新标准的大多数镇恢复为乡建制 ,然后将原镇政府改设为乡公所或乡办事处。
