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1、土地融资方案设计及实施 文/河北冀港律师事务所 郭百利 律师一、土地投融资工作现状1. 融资渠道土地投融资渠道多样，但目前各地实际操作的仍是以商业银行土地抵押贷款为主。这种信贷关系是建立在土地政府所有的基础上，并由地方财政担保。主要是将土地划拨至储备中心名下,通过向银行抵押，在政府信用和财政担保的双重授信下获得银行贷款,以此进行融资。2。 银行选择目前，国家开发银行可申请的是中长期贷款，投放资金是一次性的，并且必须针对具体开发项目立项使用资金.由于土地储备项目具有项目周期不确定、资金使用节点难以细化的特点,因此国家开发银行的贷款政策不适于储备中心开展的收储项目的融资及资金使用。而各商业银行贷款
2、政策较为灵活，可不针对具体项目挂钩进行资金使用。一般采取将若干个项目整体打包,资金可以在打包中的项目间使用，按照资金的需求分进度投放的政策，并且有许多利率优惠（如建行按基准利率），因此苏杭两地的土地储备中心主要选择与商业银行进行融资。由于不同的商业银行对不同领域的项目有所偏重,因此在实际融资中要根据各商业银行的特点进行灵活的选择。商业银行选择的项目多以拆迁项目为主，收购项目通过以拆迁项目搭配，市财政给予一定的优惠政策,如根据银行向储备中心、城投公司贷款数额增加银行存款配比、土地出让拍卖中财政性收入的担保等吸引银行融资.3。 融资规模年度的融资规模主要是根据年度土地出让计划及年度土地储备计划,制
3、定内部资金保障计划，核算当年到期贷款，对原计划进行调整，根据当年拍卖的可能收益（扣除财政拨付的）与当年收储资金的需求量、当年到期的贷款量的差额，制定当年的融资计划。4. 融资主体目前进行土地融资的主体主要有两个：代表地方政府的土地储备中心以及拆迁公司、土地一级开发商、城投公司等企业。融资主体都是以土地储备中心为主。5。 融资的一般流程土地融资主要有以下几个步骤： 前期准备阶段.主要是开展项目的可行性研究，测算项目成本及收益.首先根据城市规划及土地利用规划的要求,确定土地开发的预期目的，预估土地出让价值，即总收益。其次在充分了解国家、地方关于开发、征地、整理、拆迁、置换、搬迁、基础设施建设等方面
4、的政策前提下,预估土地储备总成本.土地融资的用途主要有三个方面，即居民搬迁、企业搬迁和基础设施建设。进行融资前，所进行的前期工作包括了土地权属调查、企业和居民数量调查以及需求调查等,在此基础上估算总投入总支出。若土地出让收益在偿还融资贷款及土地储备成本后尚有结余，则可认为项目是可行的，可进入下一个实施阶段。 项目立项阶段。制定项目计划书、分解总体任务、确定各个环节的时间节点,开展环评等前期工作，报发改委立项。 融资阶段。将征地后没有拆迁的土地，由政府下文批复、国土局发证、划归到土地储备中心名下，定为经营性用地,以此作为抵押与银行进行贷款融资.融资的要求与目的与银行进行充分详细的沟通，同时要与财
5、政配套优惠政策进行融资工作，建立联动机制,实现利益最大化.融资过程中可根据使用资金的量进行测算后分多次融资（分段融资和分段实施），半年做一次分析,以减少财务成本.6. 融资资金的管理及使用土地投融资的管理工作多由土地储备中心财务处(财务中心）负责.贷款融资资金主要用于居民拆迁、企业动迁、基础设施建设等方面,储备土地上市后,出让收入采用土地储备中心与政府分成的方式分配。如：杭州市45%的土地出让收入返还及财政另支付3的收益基金与土地储备中心，用于银行还贷及其他支出，55%的土地出让收入部分上缴国库；苏州市则采用不固定分成比例的方式，根据开发成本返还资金,在05年前主要是城区内企业改造，一般是从地
6、块拍卖收益的60返还企业，如提前完成拆迁的，给予10%的资金奖励.05年后苏州财政拨款每年另增加5个亿投入土地储备。在融资资金的使用上，由于银行贷款要求贷款资金要与具体项目挂钩使用，而土地储备项目存在项目时限长、各环节时间节点难以确定的特点，很难实现贷款与具体项目一一对应，需要对融资进行了灵活处置。可以采取批量融资的方式，将征收办公室统一管理的若干项目进行打包融资签署协议,统一批量获取资金后再在具体项目之间进行灵活运用;也可以采用不同项目之间资金置换的方式，形式上达到贷款与项目的对应。土地储备中心在贷款资金到位后，根据项目的不同拆迁范围设置标段，每个标段建立储备中心、拆迁承包公司与贷款银行三方
7、监管的专用账户，账户户名为拆迁公司。账户建立后，本标段的所有支出都在该专户封闭运作，拆迁公司申请支付在征得储备中心同意后，由银行进行核拨到拆迁公司。这个模式的优点在于便于最终的审计和利息结算,账户中资金控制在500万以内，以规避风险.二、土地投融资工作中遇到的困难1。贷款期限较短国土资源部出台了土地储备相关的融资制度，但资金的归集及融资并未与人民银行进行良好的沟通，基本沿用了房地产行业的融资模式，贷款仅限两年期。由于土地储备项目的执行期均较长，因此两年期的贷款对收储项目的限制较大.可以采用项目整体打包贷款或不同项目之间资金拆借来解决此问题，但仍无法从根本上解决。目前国土资源部正与财政部、银监会
8、讨论适当延长贷款期限，具体方案正在制定中。2。融资难度逐年增大2007年1月，国务院办公厅出台了关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知，通知规定2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线。新政的出台造成了银行资金压力增大，加之国家对土地房产市场的调控，银行融资资金逐渐收紧,利率也有所提高，融资难度逐年增大，融资额度日益减少。3.土地出让金地方支配量小土地出让金中大部分由中央政府支配，由中央财政统一安排,根据政策向导,向保障房建设、水利建设、新农村建设等项目进行支出，因此造成地方政府
9、土地融资后债务偿还能力有所减弱，产生一定的金融风险。4。融资主体单一土地储备承担着城市的基础设施建设、城市改造和扩建等项目资金的筹集任务,随着城市规模的不断扩大，各项目的投资规模也将不断扩大,而目前两地的土地融资均以政府融资平台为主,土地储备融资压力很大。此外，新的土地储备管理办法规定,各类财政资金不能用于土地储备贷款的担保，土地储备机构也不得以任何形式为第三方提供担保，这也在一定程度上加大了土地储备融资的压力。5.融资方式单一目前多采取的土地融资方式均为以土地作为抵押物向银行申请贷款，融资方式较为单一,限制了资金的来源渠道,同时也在一定程度上增加了融资的风险，不利于风险的转嫁和分流。7。土地
10、储备业务的定位问题土地储备中心均为全额拨款的事业单位,是土地投融资的主要发起和负责单位。土地储备工作是城市建设、发展及更新的基础，具有很强的公益性特点。而目前银行在为土地储备项目贷款时所采取的政策是参照房地产开发等盈利性项目,造成了贷款数额小、期限短、限制多等多重限制，不利于公益性的土地储备项目的开展.9.不同部门之间的协调问题土地投融资是一项浩大繁琐的工作,需要各相关部门相互协调，形成统一的融资平台，建立联动机制，以达到利益的最大化。目前由于各部门对此项工作的认识程度及关注层面不同,在相互协作中还存在一些问题，给土地投融资工作造成困难。三、土地投融资工作新思路1.增加土地投融资业务主体土地投
11、融资主体是指直接从银行获得贷款的部门或组织.目前苏州的融资主体主要为市土地储备中心一家，而杭州则包括了区级、管委会、企业等十多家融资主体。融资过程中，引进企业等其他机构作为融资主体，不但可以缓解政府融资平台的压力，同时也可以共同承担融资风险，增加融资来源及融资平台的灵活性,因此十分有必要增加土地投融资的业务主体。2。建立统一的土地投融资平台统一的土地投融资平台，是包括了国土部门、财政部门、发改委、银行、城市建设部门等多个投融资业务相关部门的联合性组织，具有统一的工作流程及健全的合作机制。平台内部各业务部门的协调统一工作，有利于提高融资工作的效率，实现共同利益的最大化。3。拓宽土地融资渠道拓宽土
12、地融资渠道，可以增加资金来源,分散金融风险，有利于更好的经营土地。可拓展的融资渠道主要包括： 土地证券。地方政府以收储土地的未来收益作为担保发行土地证券筹集资金，以此进行土地收购、整理、储备，使生地变为“熟地，再通过出让土地获得收益.土地证券化作为一种投资渠道，其优点是可以吸引社会闲散资金，让跟多的中小投资者可以进行土地项目投资； 土地信托。土地信托投资主要是指土地的所有者,将闲置的土地委托给信托人，从受托人使用该土地的收益中收取一定的红利，土地信托投资主要是在所有者没有能力开发土地的时候，为了获得稳定的收益而采取的措施。参照房地产信托模式，设立土地信托机制.发挥信托投资公司专业的理财优势及土
13、地储备收入的稳定性、增值性特点，把居民手中的闲散资金集合投向收储土地,使投资者有稳定的收益,将募集资金用于土地储备的成本支出； 保险基金投资。目前我国的保险行业已经具有投资保障混合型险种，土地储备作为一种由政府担保的公益性投资，具有相对稳定的投资收益，对保险基金投资具有一定的吸引力，因此土地融资时可以实施保险基金投资获取一定的资金； 土地基金。地方政府设立土地基金管理机构，负责发行以城市土地未来收益流为担保的收益凭证，向社会公众筹集资金,并将筹得的资金委托给土地储备机构，进行土地的收储开发、经营等并将收益并入土地基金，使投资者获取一定的收益； 其他渠道。发行股票、与土地使用者共同开发土地等方式。4。增加融资资金使用的灵活性目前通过银行贷款融得的资金在使用方面具有诸多限制,如必须与具体的项目对应、还款期限短等，这一方面是银行为减少资金风险而采取的必要措施，但在执行过程中也在一定程度上限制了储备项目的发展.因此需要进一步细化融资方案，与银行及金融机构做好沟通，增加融资资金使用的灵活性，盘活资金流动速度，充分体现资金的时间价值，提高资金的使用效率。5。明确定位土地储备业务的性质在立法上应明确土地储备业务的性质是公益性还是盈利性，使土地投融资的工作目的更加明确,更加符合社会公共利益，同时也可以争取到更加优惠的银行贷款
