解读《里斯本条约》

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1、解读里斯本条约戴炳然【专题名称】国际政治【论文网络来源】http:/ 2008年08 期【论文期刊来源】欧洲研究（京）2008年2期第5365页【作者简介】戴炳然，复旦大学欧洲问题研究中心教授【内容提要】 在经历了两年多的“宪法危机”之后，里斯本条约的签署是欧盟近年的一 个亮点。尽管里斯本条约从制宪上退了回来，重新走上了修改条约的老路，但该条约吸 纳了宪法条约的精粹，调整了欧盟的体制，拓展了欧盟的活动领域，改善了欧盟的决策机制， 完成了欧盟当前急需的一些改革。经历了过去二十年间的几个飞跃，特别是实现了历史上最 大的一次扩大，欧洲一体化需要有一段时间进行调整和深化。里斯本条约如能获得各国 批准生

2、效，将为此过程提供必要的体制保证，从而成为一体化进程中新的里程碑。【关 键 词】欧盟/欧洲一体化/里斯本条约2007 年 10 月 18-19 日，在欧洲理事会里斯本非正式会议上，欧盟各国的国家或政府首脑会 议，通过了由政府间会议起草的一项“改革条约”文本；这个以“里斯本”为名的条约，于 12月13日在里斯本吉罗尼莫斯修道院（Jeronimos Monastery）由各成员国国家或政府首脑和 外长正式签署。在欧盟宪法条约被两年前法国与荷兰全民公决否定后启动的这个条约修改过程，堪称欧 盟历史上最迅速的一次，从2007年6月22日欧洲理事会布鲁塞尔会议决定召开政府间会议 起草条约文本到它的正式签署

3、，前后只有半年时间。有了宪法条约的前车之鉴，除了非此不 可的以外，各国政府大约不会将它的批准付之前途难卜的全民公决。加上个别“有问题” 国家的政权向亲欧方向转换，以及条约为英国等设计的“例外”（opt-out）条款和过渡条款， 该条约应比宪法条约有更好的批准前景，或许有可能按条约要求在2008年间由各成员国根 据各自的制宪要求完成批准手续，于2009年1月1日起生效。笔者将欧盟公报上发表的该条约文本，与2004年宪法条约草案作了粗略比较，由 此得到的一个基本结论是：里斯本条约所放弃的主要是宪法条约中与宪法直接或间接相 关的词语和内容，如“宪法”、“欧盟外长”、盟旗、盟歌等，但吸纳和保留了它的精

4、髓和基 本内容，并对现行欧盟体制作了相当重要的调整与改革。本文将尝试对里斯本条约作一 解读，介绍该条约的基本内容，并对其含义作些简要探讨。就其性质而言，里斯本条约（以下简称里约）和在它之前的阿姆斯特丹条约（阿约）与尼 斯条约一样，是一项修改已有条约的条约，换句话说，除了修改条款外，里约本身并不包 含什么实体性条款。条约正文共7条：第1条为修改欧洲联盟条约 （马约）的条款（第62条款）； 第2条为修改建立欧洲共同体条约 （罗马条约 ）的条款（第294条款）； 第 3 至第 7 条为最终条款，即有关条约限期、附件、批准程序等方面的规定；另外，还有附 录于条约的若干议定书和声明等。但它对欧盟与欧共体

5、条约的修改相当广泛，概括起来大致 包括以下一些方面。一 改革了欧盟的体制里约对欧盟的体制作了相当重大的改革与调整，主要包括下述重要内容：1.欧盟取代欧共体，并赋予欧盟以法人地位里约以“欧洲联盟”(欧盟)取代“欧洲共同体”(欧共体)，使之成为唯一实体，并 赋予它以法人地位。1992年的马约在欧共体之上建立了“欧盟”，但并没有赋予它以法人地 位。究其原因，在于当时的欧共体终究只是一个经济实体，而欧盟的职能明确地超越了经济 领域，给它以法人地位带有重大的政治含义，这不是所有成员国都愿意接受的。因此，里约 以欧盟取代欧共体，不是简单的正名而意味着体制上的突破，或许可以认为是朝着创立一个 政治实体走出了

6、重要一步。欧盟取得法人地位，意味着它可以参加相关的国际谈判、缔结国 际协定和成为国际组织的成员。欧盟派驻第三方国家的使团，也将由现在的“委员会代表团” (Commission Delegation)，改称为“欧盟代表团”(Union Delegation)，并受高级代表的领导。2. 调整欧盟条约的结构与此相呼应，里约保留了欧洲联盟条约(马约)的名称，而将建立欧洲共同体条约 (罗马条约)改名为关于欧洲联盟运行的条约(“Treaty on the Functioning of the European Union” )，并确定这两个条约为欧盟的基本条约，即凡泛指欧盟条约之处应理解为同时包括 这两个

7、条约。里约还对两个条约内容作了调整，马约更着重于确定原则而罗马条约则侧 重于规范机制与程序，这种分工使马约在形式与功能上更接近于宪法。3. 突出欧盟体制的民主原则里约在马约中新写入了一编“关于民主原则的规定”，内容如下：(1) 成员国国民即为欧盟公民，欧盟公民资格是对各国公民资格的增加而非取代。里约在 罗马条约第二部分中，将欧盟公民权明确为：在欧盟内的迁徙与居住权、在居住国的选举与被选举权、在第三方国家的领事保护权、向欧洲议会的请愿权。里约还规定，达到百万 之数的欧盟公民，可以要求委员会就某项事务提出立法建议；(2) 明确欧盟的运行应建立在代议制民主之上；欧洲议会为公民的代表，欧洲理事会与理事

8、 会为各国政府的代表。(3) 各国议会有权参与和监督欧盟的运行。里约还在机构组织与决策程序上，通过进一步扩 大欧洲议会的立法、预算与政治控制权、提高理事会议事与决策的透明度等，来弥补欧盟的“民主赤字”。4. 合并“三个支柱”随着欧共体的被取代，欧盟“三根支柱”的区分进一步模糊：(1) 原来的第三根支柱“刑事事务上的司法与警察合作”，与边境检查、移民、避难等民政事 务一起，被归入罗马条约有关“自由、安全与公正区域”的新编中，在给英国、爱尔兰、 丹麦一些“例外”后，不再采取成员国间“合作”的方式，而是纳入了欧盟的主体决策机制 并实施特定多数表决。(2) 在改写后的马约一编“关于欧盟对外行动的一般规

9、定和关于共同外交与安全政策的特别 规定”中，共同外交与安全政策和欧盟的整个对外行动有了某种归并。共同外交与安全政策 仍然保留了原有的决策程序，即主要由外交部长理事会决策和贯彻。但条约规定外交部长理 事会由“负责外交事务与安全政策的联盟高级代表” (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy)主持，高级代表兼任委员会负责对外关系的副主席，这应 该可以保证欧盟对外政治关系与对外经济关系的一致性，以及委员会在共同外交与安全政策中更多的参与和影响。(5. 规范“增强合作”机制 随着一体化向纵深发展，欧

10、盟成员国在所有事务上保持同步已愈来愈困难。为此，1992 年的马约引入了“灵活性” (flexibility)原则，阿约与尼斯条约贝I将之拓展为“增强合作” (enhanced cooperation)机制，即允许一些成员国在欧盟的体制内将它们之间的一体化推进一 步。这种“增强合作”实际上已在欧元区、申根协定以及社会政策等方面付诸实践，在 共同外交与安全政策的设计上也留下了它的空间。吸纳了 12个新成员国后，欧盟的内部差异更大了，多层次和多速度欧洲的结构不仅在所难 免而且是势在必行。里约将马约与罗马条约中的有关条款作了改写，进一步明确了启动 增强合作机制的条件与实施程序。里约规定，增强合作系一

11、种最后手段，即只有当有关行动 不可能在可见的将来在整个欧盟内付诸实施的条件下才予以引入；此类行动应符合条约的目 标，应对所有成员国开放。里约还细化了启动这一机制的程序，包括规定至少得有9 个成员 国参加。这一体制性改革的最大好处是使有些活动可以不受全体一致同意的阻断而得以推 行。这对于共同外交与安全政策、社会政策、基本权利宪章以及自由、安全与公正区域 等的实施有特别的意义，因为在这些领域显然不是所有成员国都愿意参加或参加全部的活 动。6. 引入简化的条约修改程序里约在马约的“最终规定”一编中，引入了一种新的条约修改程序“简化的修改程 序”(simplified revision procedu

12、re)。根据这一程序，在欧盟的政策与内部行动方面(罗马条 约第三部分)，如条约的修改不涉及扩大或增加欧盟职权，可以不必经由“通常的修改程 序” (ordinary revision procedure) 召开政府间会议起草新条约 而可以由欧洲理事会以 全体一致议决作出(但仍需成员国履行批准手续)。考虑到条约在欧盟中的重要性以及召开政 府间会议的繁琐与累赘，这应该是欧盟体制上的一个重要变动。7. 写入退出条款里约还在马约的“最终规定”一编中，规定“任何成员国可以根据本身的制宪要求，决 定退出联盟”，并制定了实施程序。这是欧盟以往所有条约中未曾有过的规定，应属一种 体制性改革。在欧洲一体化的现阶段

13、提出此条款，其逻辑值得深思，因为即便在欧洲一体化 最困难的时刻，也没有哪个成员国曾认真地考虑过要求退出。里约写入这个条款，固然可 认为是对成员国权利的伸张，但反过来，是否又可理解为是对个别要求过度、动辄阻断一体 化进程的成员国的一种威慑?二 拓展了欧盟的活动领域 扩充欧盟活动领域并非这次修改条约的重点，但里约还是应对当前的情况，对欧盟的职能作 了一些拓展，主要是：1. 强化了共同外交与安全政策中的共同安全与防务政策在有关共同外交与安全政策的一章中，里约新插入了“关于安全与防务政策”一节，以 很大的篇幅拓展了马约的有关条款，规定“共同安全与防务政策为共同外交与安全政策不可 分割的一部分”，为欧盟

14、“提供调动其民事与军事资源的行动能力” (operational capacity)， 用于在外部执行维持和平、防止冲突和增强国际安全等任务。条约规定欧盟在执行上述任务 时，可以利用成员国提供的资源，包括它们之间建立的多国部队。条约规定，为执行上述任 务，成员国可以在欧盟的体制内建立“常设的结构性合作” (permanent structured cooperation)。 条约还对成员国间成立的“欧洲防务署”(European Defence Agency)作了特别规定，赋予它 在军备的技术研究、生产和采购上的协调功能。条约还规定，当一成员国受到武装侵略时， 其他成员国有义务提供援助和支持。

15、2. 强化了民政事务能力除了在欧盟公民权下的保障措施以及一般的民政保护措施，在“自由、安全与公正区域” 中，被阿约拆分的“第三支柱”重新糅合起来。这编的5章13条应该算是里约写入罗马 条约的最大篇幅，这里包括了内部边界拆除后人员的自由流动事务(移民政策、避难政策 及外部边境检查等)、安全事务(反对和预防刑事犯罪、恐怖活动、种族歧视行为、武器与毒 品走私、经济犯罪、有组织犯罪等等)和司法事务(相互承认司法裁决、执法合作、必要的法 律协调等)。活动内容涉及成员国间民政、警察与司法部门间的协调与合作，开展“增强合 作”，以及建立和加强欧盟一级的机构如欧洲警察署(Europol)、欧洲司法局(Euro

16、just)等。由 于对于其中的许多事物可实施特定多数议决，欧盟的内政事务处理能力得到很大增强。3. 其他领域的拓展其他的拓展领域还包括：(1)针对当前的热点问题，新写入了有关能源的一编，提出了 保障能源市场运转、保障能源供应安全、提高能源效率、节约能源消耗、促进新能源开发与 再生能源利用、促进能源网络相互连接等欧盟能源政策目标。 (2)在环境一编中，纳入了“制 止气候恶化”的目标。(3)在原有的“经济与社会凝聚” (economic and social cohesion)一编中， 加入了 “地域凝聚”(territorial cohesion)的内容，以突出对农村地区、衰落工业区、自然或 人口条件恶化地区、海岛、