新型城镇化过程中的法制协调理论研究

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1、新型城镇化过程中的法制协调理论研究 本文档格式为WORD,感谢你的阅读。 摘 要:新型城镇化中的法制协调活动,应体现和贯彻横向法制协调和纵向法制协调两大原则,前者主要调整横向法律关系,后者主要调整纵向法律关系,以及在双重法制协调的前提下,实现法制协调作用的最大化和最优化。要充分发挥各主要法律在新型城镇化过程中的法制协调作用。行政法的协调作用体现在新型城镇化需要政府的组织与推动,要求政府转变职能、提高管理水平,从行政隶属管理转变为依法定职能管理。三大诉讼法及争端解决机制的协调作用在于从各自的诉讼程序方面保证实体法在新型城镇化过程中的正确实现。生态保护法具有特殊重要的直接规范调节作用,保证党和国家

2、的生态保护政策和法律得到全面贯彻落实。新型城镇化既需要中央统一立法,又需要确立地方相对分权的立法制度,城镇化立法应考虑向国际接轨。 关键词:新型城镇化;立法;法制协调 C912 A 1674-4144(2014)-01-26(8) 我国的新型城镇化要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。为实现这一转变, 必须将新型城镇化纳入法治化的运行轨道,并通过法制协调得到保障和指引,从而使其处于健康发展的全部过程。 1 夯实新型城镇化过程中的法制协调基础 案例分析:我国城镇化过程中的土地征收制度缺陷 根据调查显示,我国耕地征用之后土地增值部分的收益分配中,投资者和政府拿

3、大头,村级组织留下两三成,农民拿到的往往不到10%,这一剪刀差引发越来越多的矛盾和冲突。 十八大报告指出,改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例的目标。2013年中央一号文件也提出,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例的问题。 2013年1月6日,世界银行高级农业专家李果在“首届清华三农论坛”上表示,过去三十年,中国在土地制度的改革方面取得了非常重大的进展,为建立和完善土地财产的现代法律体系奠定了坚实的基础。但现存的一些法律法规方面的漏洞和真空地带,远远不能满足中国正在经历的深刻和快速的社会经济转型的各种需求。中国城乡土地制度持续

4、二元性以及国家对城市建设用地一级市场的垄断”这一特征带来的问题是:集体所有土地转变为国有土地的制度安排存在问题,城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度,享有更完善的权能,二者的法律地位是不平等的。同时,城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的。这一基本特征导致了四个主要问题:农民土地权利弱化;地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资;城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下,和与此相关的耕地占用和流失;土地法律框架不完整。李果认为,土地政策改革的目标应该有几方面的考虑:第一,促进农业的发展,包括对农田进行保护,通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高,支持人口从农村向

5、城镇的流动,有序的城镇化。第二,促进制造业、服务业和房地产部门的发展,在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下,通过市场机制为城市的扩张提供土地。第三,为地方政府提供财政收入,以土地资产作为可持续的公共收入的基础,为公共服务和投资提供资金。第四,完善利用土地作为抵押来获得资本的政策工具,增加可抵押资产的选择,支持金融部门的成长。第五,提高土地利用规划决策与快速经济增长的一致性,并把生态文明放在很重要的地位。第六,促进土地管理体制和土地权利安排的协调、一致、完整和保障产权的稳定。 新型城镇化使得土地流转成为大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”,土地配置市场化、农村土地资本化,优化农村资源

6、配置和产业结构,农村征地补偿被置于首位,土地管理法的修改应促进农村集体土地征收补偿条例的制定,并应将为农村土地改革提供法律保障。 以上案例表明:新型城镇化的健康有序发展,需要新的法制基础进行法制协调,这一新的法制基础,大致由五种具体制度构成: 一是确认新型城镇化主体资格制度。即参加新型城镇化的主体是相互独立的人和组织;他们在法律地位上完全平等;他们具有完全行为能力并能够从事法律行为;他们具有完全责任能力并能够承担由自身行为后果引起的法律责任。 二是充分尊重和保护财产权制度。新型城镇化,不仅要有参加者,而且要有参加者财产的投入方能运作,这就要求建立充分尊重与保护新型城镇化主体财产权的法律制度。

7、三是维护合同自由制度。新型城镇化参与主体彼此是相互独立和法律地位平等的自然人或法人,谁也不能把自己的意志强加于人,因此他们的合作关系只有通过合同形式得以确立、维护、发展变更或消灭,这就需要建立维护合同自由制度。 四是政府对新型城镇化活动的适度干预制度。新型城镇化的自发机制不能确保其始终处于稳定与健康发展,国外有关经验表明,新型城镇化均要求政府的适度干预和宏观基本调控制度。从这个意义上说,我国新型城镇化同样需要建立由法律认可的政府适度于预制度。 五是完善的法律保障制度。为了维护社会安定和促进新型城镇化的顺利发展,需要社会提供对弱者、老人、儿童、残疾者等的物质保障制度。 以上五种具体制度的建立与完

8、善,决定着新型城镇化能否健康有序的发展。 2 确立新型城镇化法制协调原则的双向思考 案例分析:城乡社会保障体系制度建设 十八大报告提出,要统筹推进城乡社会保障体系建设,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。2013年中央一号文件提出,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。国务院发展研究中心数据显示,我国农民工总量超过2.5亿人,20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校,参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。 中国人民大学教授郑功成认为:“城乡福利差距巨大,工作在城市而保障在农村,由此形成了候鸟式

9、钟摆式迁徙,加剧城镇化的难度。要逐步实现教育、医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全面覆盖。” 然而户籍改革要落实与城市户口相挂钩的利益难度很高,由于城市福利政策太多,且继续和居民户籍密切相关,进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。目前全国将近2亿进城农民工中,只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。而农村人口由于户籍、购买力等限制,被拒于城市大门之外,不能享受城市居民同等待遇,而现行户籍和土地制度,正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱,户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向,十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相

10、互协调”,因此在推进新型城镇化过程中,需要户籍土地改革联动,即政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑,并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进,实现土地财政户籍改革的全面突破。” 在新型城镇化过程中,存在着两种性质不同的法律关系,一种是法律地位平等主体之间的私法关系,另一种是国家(政府)凭借公权对新型城镇化进行干预的公法关系。上述案例表明,新型城镇化中的法制协调活动,应体现和贯彻横向法制协调和纵向法制协调两大原则。 2.1 新型城镇化过程的横向法制协调原则 为便于论证,这里从我国民法和经济法的不同属性角度作一分析,二者采用的立法原则分别为:作为私法的民法主要调整横向法律关系

11、;作为公法的经济法则主要调整纵向法律关系。对于任何法律法规,如果不对其进行属于私法或是属于公法的性质界定,就不能正确了解其内容和意义,也就不可能正确解释和适用该法律法规。我国长期以来因受前苏联法学理论界的影响,把国内一切法律均视为公法,并且否认私法的存在,实践证明,这一认识与做法反映在新型城镇化领域,必然导致法律虚无主义和权力高度集中、用行政命令作为规范和管理新型城镇化的主要手段,其消极后果多多。可见强调私法与公法的区分,加强横向法制协调及纵向法制协调,对于保障和促进新型城镇化的健康发展具有积极现实意义。 作为私法的民法,集中反映了新型城镇化过程中固有的自愿、平等、等价有偿、诚实信用等内在属性

12、要求。所谓新型城镇化的横向法制协调原则,实际上就是私法自治原则。民法通则虽然能够基本反映新型城镇化的发展需求,但却存在着过于原则、缺乏可操作性的缺陷。从新型城镇化对民法的要求而言,这一缺陷就暴露得更为明显。私法自治从横向角度,规定了新型城镇化过程中的自然人制度、法人制度、法律行为制度、代理制度、继承制度、时效制度、物权制度、债权制度、人身权制度、民事责任制度等,都是协调充分体现平等主体之间横向法律关系的重要具体法律制度。 2.2 新型城镇化过程的纵向法制协调原则 研究新型城镇化过程中的纵向法制协调问题,首先需要从行政意义角度界定经济法的特定涵义。作为公法的经济法,是国家从社会整体利益出发,对新

13、型城镇化进行干预、调控和管理的一个法律部门。从这一特定意义出发,经济法的协调作用主要体现在两个方面:一是创造良性的新型城镇化环境,维护其健康有序的发展。如通过制定和完善土地管理法规、户口管理法规等法律,使得我国新型城镇化的发展实现社会化、制度化、福利化。二是实现有效的国家宏观调控和管理,促进新型城镇化有序快速发展。如通过制定和完善社会保障法、城乡经济稳定增长法、城镇居民生活安定法等法律法规,实现国家对各地新型城镇化的间接调控和管理,或在必要之时,依法对之采取直接行政调控和管理。作为公法的经济法上述两方面作用的发挥,是在新型城镇化过程中实现纵向法制协调原则的集中性体现。 当然,实现新型城镇化过程

14、中的横向法制协调与纵向法制协调,并非民法与经济法这两个法律部门可以代替其他法律部门,并可以胜任一切。这里只是从强调区分私法与公法的理论必要性和实践意义出发,从作为私法的民法和作为公法的经济法为基本立场出发,来探索各相关法律在新型城镇化过程中如何起到各自应有的法制协调作用,或者说在双重法制协调的前提下,适时哪些法律需要修改、补充,哪些法律需要废止或创制,哪些法律需要合并或单列,等等,从而实现法制协调作用的最大化和最优化。 3 积极发挥各主要法律在新型城镇化过程中的法制协调作用 案例分析:从一起环保行政案件谈行政案件协调和解制度 案情:2006年6月,某区政府组织对区域内企业排污情况进行检查,并对

15、某阳光纸制品厂(阳光纸厂)等6家企业发出小型再生纸污染源限期治理任务的通知。同年12月29日,某区政府以阳光纸厂未按通知要求安装“COD在线监测仪”;在责令其整改期间仍继续生产和超标准排污为由作出行政处罚决定:阳光纸厂未按要求完成限期治理任务,违反了中华人民共和国环境保护法第二十九条之规定,对其予以关闭。该厂业主向某不服,认为作出行政处罚依据的“严重污染”证据不足,且安装“COD在线监测仪”应是日排污水达100吨以上的生产线,原告生产排放污水很少,且都运到污水处理厂了,并提供了一些由该厂出据的收到原告运送污水的证据。原告要求法院撤销被告的行政处罚决定。 诉讼中,被告未能提供有力支撑其行政处罚决定的证据。显然,依据行政诉讼法规定,对于行政机关作出的具有重大瑕疵的具体行政行为应予判决撤销。但法院不能不考虑到该案的背景和具体情况:该地属典型的工业区,污染问题一直困扰着该区域的发展,几年前的“沱江污染事故”就发生于此地。 近两年,当地党委、政府深刻吸取教训,响亮提出了“生态立区”的治区宗旨,加大了环保行政执法力度,生态环境日益好转。因当地尚有二十几家程度不同的污染企业,得到同样处罚的就有六家。处理不好,影响极坏,甚至可能动摇当地政府治理污染的决心。同时,也可能诱发群体性事件,造

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