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1、國際法上的公民投票李明峻一、前言國內目前正為公民投票的法理問題紛擾不休。基本上，公民投票係指公民以其自身的直接投票做成決定 廣義來說，選舉也是一種公民投票，只是選舉是選出人，而一般所謂的公民投票是決定事。現代國家通常是採取代議政治的間接民主制，但一般並未否定直接民主制，因此二者在法理上完全可以併存。，其範圍從國家獨立、領土歸屬、制定或複決憲法、加入國際組織、決定國家政策到地方自治事宜，可說是包羅萬象。就法理而言，公民投票依其法源可區分為國際法、憲法及地方自治法等層次，行使對象與範圍也各有不同。另一方面，公民投票與公投法是不同層次的問題。公投法是有關公民投票事宜的國內法，其內容只能規範有關憲法層
2、次公民投票的實施規定和授權地方自治團體依法實施公民投票的問題，其位階在憲法之下，所以公投法至多只是實施程序的法律依據，不是公民投票這種直接民權的法源。若未能釐清此點，即不能解決公民投票在體制上製造的問題。本文旨在探討國際法上的公民投票問題，闡明我國公投法在此部分的謬誤，並針對台灣特殊的國際地位，釐清國際法上的公民投票對我國有何意義。二、公民投票的法理層次基本上，公民投票依其法源可區分為國際法、憲法及地方自治法等層次。首先，涉及一國的主權、獨立或領土割讓等國際法問題的公民投票（又稱人民投票plebiscite） plebiscite有人譯為住民自決或公民自決或自決投票或國際性的公民投票。聯合國憲
3、章規定，plebiscite適用於被殖民的人民或民族，且必須以事實存在種族歧視政策為前提。但是，目前使用plebiscite向中央政府要求更高的主權或決策權，甚至脫離中央政府成立新國家的案例逐漸增加。參照劉義鈞，創制、複決權的行使是否可以解決國家認同的問題？，民主化與政府體制學術研究會論文（台北：政大政治學系主辦），頁1-14；陳淳文，法國公民投票制度簡述，憲政時代，21卷4期（1998年10月），頁85；唐玉禮，公民投票的理論與實際以我國核四論戰為例，中山人文社會科學期刊，4卷3期（民國85年6月），頁50。，其法源來自國際法，是一種超憲法的權利，有時在行使之際甚至連國家都尚未建立，當然無須
4、依賴國內立法或入憲才能行使，且非任何國內法所能排除。在法國大革命以後，由於人民主權理論的提出，使歐洲有關領土的割讓或合併，常舉行公民投票聽取住民的意願；二次大戰後，許多歸屬不明的領土和非自治領土（Non-Self-Governing Territories）、託管領土（Trust Territories）、保護領土（Protect Territories）等所謂依賴領土，均在相關國家和聯合國託管理事會的監督下，以公民投票決定獨立或國家歸屬 Lawrence T. Farley, Plebiscites and Sovereignty: The Crisis of Political Illeg
5、itimacy. London：Westview Press, 1986, pp.25-47.；1960年代以後，由於民族自決權的確立，使得此類分離獨立的事例更是快速增加（參照附表） John T. Rourke, Richard P. Hiskes and Cyrus Ernesto Zirakzadeh, eds., Direct Democracy and International Politics. Colorado: Lynne Rienner Publishers Inc., 1992, pp. 4.；到二十世紀最後十年，此類公民投票之實行更是波瀾壯闊，前蘇聯 如1991年的蘇聯
6、公民投票造成蘇聯的解體，其下15個加盟共和國紛紛以公民投票求得獨立；Stephen White and Ronald J. Hill, “Russia, the former Soviet Union and Eastern Europe: The Referendum as a Flexible Political Instrument,” in Michael Gallagher and Pier Vincenzo Uleri, eds., The Referendum Experience in Europe. NY：St. Martins Press, Inc.,1996, pp. 1
7、53-68; 畢英賢，蘇聯的公民投票與新聯邦制，問題與研究，30卷5期（民國80年5月），頁1-72。及南斯拉夫 南斯拉夫各共和國亦同樣以公民投票方式尋求獨立，如1990年的斯洛維尼亞、1991年的克羅埃西亞、馬其頓、科索夫等。有關前南斯拉夫聯邦各國的公民投票請參閱： Henry E. Brady and Cynthia S. Kaplan, “Eastern Europe and the Former Soviet Union,” in David Butler and Austin Ranney, eds., Referendums around the World: The Growin
8、g Use of Direct Democracy. Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1994, pp. 174-217.的公民投票；1995年加拿大魁北克尋求獨立公投 加拿大的魁北克人因長期被壓迫及不平等，而於1980年及1995年兩次尋求獨立公投。1980年投票結果，魁省人59.5%反對獨立，40.5%贊成獨立。請參看世界憲法大全，第三冊，頁159；1995年投票全省投票結果為贊成獨立為48.5%，反對者有49.7%。請參閱林岩哲，一九九五年魁北克主權公民投票，歐美月刊，10卷12期（民國84年），頁67。請參閱The Gl
9、obe and Mail, October 28, 1995, pp. A4.；Butler and Ranney, op. cit., pp. 280.；1998年北愛爾蘭和愛爾蘭共和國就北愛問題分別舉行公民投票，結果兩方人民均以絕對多數同意北愛和平協定，將長達三十年的北愛衝突暫時劃上休止符 黃偉峰，北愛爾蘭展現追求和平決心，聯合報，民國87年5月25日，版15。；1999年由聯合國主導的東帝汶（E. Timor）的公民投票，決定印尼撤軍讓東帝汶獨立 東帝汶自決公投簡介，中國時報，民國88年8月29日，版11；後天，東帝汶獨立公投一週年，聯合報，民國89年8月28日，版11。此外，歐洲各國是
10、否加入歐盟與使用歐元問題，由於涉及部分國家主權的移讓，因此歐洲各國也都舉行公民投票做成決定 邱垂亮，人民權力盛行的時代：直接民主的公民投票，民眾日報，民國82年4月11日，版3。此篇文章中亦指出1992年人類歷史上人民權利直接民主運作最多一年，因此可稱之為人民民主公民投票年。澳洲有關改元共和的公投等亦屬此類。這種屬於國際法層次的公民投票根本無須國內法規定。此種公民投票完全可由政府審時度勢決定實施時機，各國的先例莫不如此。其次，憲法層次的公民投票又稱為國民投票（referendums） referendum在此可譯為公民複決，其意涵及界定請參閱：Encyclopedia Britannica,
11、Vol.8. London: Encyclopedia Britannica, Inc, 1979, pp. 39 and 469 , 或請參閱簡明大英百科全書中文版，第14冊，台北：台灣中華書局出版，民國78年，頁378、567。The Encyclopedia Americana . Danbury Connecticut: Grolier Incorporated, 1990 , Vol. 22, pp. 243; Vol. 23 pp.315-316;或請參閱中文版大美百科全書，台北：光復書局出版，民國84年，第22冊，頁194；第23冊，頁190。值得注意的是，國家有時是在自決獨立之
12、後才進行公民投票，此時的公民投票是確認其獨立的正統性及合法性的作法，並非獨立的直接法理基礎，故亦使用referendum一詞。，主要指由全體國民以投票決定有關憲法更動或全國性的法律、政策議題，通常規定於憲法條文中，是憲政體制內的一種正常制度，其實施是以全國為範圍。如瑞士早於1848年聯邦成立之初便已將公投入憲，迄今已實施約400次的公民投票；日本憲法規定修憲案和最高法院法官人選審查須經全體國民以國民投票確認；又如在我國討論公投問題的同時，非洲盧安達公民正在就新憲法草案進行公民投票等即是。如日本於1993年提出國民投票法案雖迄今尚未通過，但自戰後新憲法實施以來，業已進行多次國民投票。在制度方面，
13、根據蘇克西（Markku Suksi）教授的統計指出，當今世界160個主要國家的憲法中，有85部憲法（即相當53.1%）明文訂有某種型式的公民投票條款Markku Suksi, Bringing in the People: A Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum. Boston: Martinus Nijhoft, 1993, pp. 137-142.，這足以說明公民投票入憲已成國際趨勢，連不成文憲法國家的英國與紐西蘭亦有公民投票的經驗和紀錄David Butler and Austin Ran
14、ney, eds., op. cit., pp. 273, 282-283.。在次數方面，依巴特勒（David Butler）和藍尼（Austin Ranney）針對世界各地區全國性公民投票次數之統計，從1900到1993年間全球共實施公投728次其中，瑞士有357次、其餘歐洲各國138次、東歐國家93次、亞洲國家30次、北美與南美洲國家46次、澳洲與紐西蘭64次等。David Butler and Austin Ranney, eds., op. cit., pp. 273-283.。另根據嘎拉格（Michael Gallagher）對西歐19個國家之全國性公民投票所作的統計表指出，截至19
15、95年為止，瑞士以437次頻率最高，其次是義大利42次，再其次為法國有22次，其後依序有愛爾蘭18次、丹麥17次等Michael Gallagher and Pier Vincenzo Uleri, eds., The Referendum Experience in Europe. NY: St. Martins Press, Inc., 1996, pp. 231.。由此可知，國民投票已廣為各國合法地使用於憲政運作中。此外，地方自治層次的公民投票（又稱為住民投票initiative）則是地方自治團體住民以直接民主對專門實施於該地的法律或政策進行表決，通常以地方自治條例即可實施，但為確認其法
16、律效力，一般亦於憲法或地方自治法等法律中加以規定。至於諮詢性公投由於不具法律效力，因此實施顧慮較少，只是徵詢或了解全國民眾的意見，當然只要以行政命令規定實施方法即可。諮詢性公投雖不具法律效力，但其結果通常是政府施政的重要參考，可解決不少政府施政上的疑慮。同時，此類公民投票的諮詢內容相當廣泛，如在我國熱烈討論的核四續建問題、以何種方式加入WHO、國會議員應否減半、政治改革應制憲或修憲、政府體制應採總統制或內閣制等，均可列為諮詢性公投的選項。只可惜我國立法當局未見及此，輕易排除此一方便的制度。三、公民投票的國際法法理自決權是超法律的基本人權，其內容包括主權歸屬、自由決定政治型態和經濟資源的自主等，而其具體的表現方式之一即為公民投票。由於有關主權、獨立與領土歸屬問題的公民投票，可在國內
